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新形势下县域城镇化的风险治理

  作者:黄建洪(苏州大学中国特色城镇化研究中心、东吴智库)

  “郡县治,天下安。”县治国安的治理逻辑反映出县域城镇化的深邃价值。作为经济社会的城乡区域,县域的城镇化是国家现代化最为直接的结构性载体、最为丰富的过程性行为以及最为显著的结果性绩效,是观察分析“国家足迹”的行进标尺和成果样本。但是,其社会风险需要深度治理。

  探明县域城镇化的风险源头

  县域城镇化,是以县级城乡区域为空间单位和行政关联单元、以县城为重要载体的城镇化。具体而言:从范围看,县域城镇化关注的是“县域”,区别于大中城市、城市群,治理尺度明晰。从内容讲,它以县城为重要载体,以城乡互动和城乡融合式发展为主要题域。以性质论,作为承上启下、衔接城乡的枢纽型城镇化,是以“人”的权益保障和发展为基本考量的整体性社会进程。

  县域城镇化的风险从何而来?其一,从对复杂对象的治理模式选择中来。大国治理,千城千面,譬如对大城市周边、专业功能、农产品主产区、重点生态功能区和人口流失等不同类型的县城,就需要有不同的模式选择。从政府与市场关系角度出发,不同类型县城城镇化、县域城镇化配置资源方式及其程度差异显著,治理模式也应进行适应性调适,如若简单“一刀切”式地行政推进、“大水漫灌”,将放大或复杂化社会风险。其二,从县域城镇化的叠加题域中来。对历时性题域的共时性应对,在县域层面更加凸显。在经济、社会、文化、空间与生态等多题域的治理中,“超载”与“失衡”并存。这里面,既有对城镇化质量提升的“半城镇化”治理,又有对先期城镇化功能升级的“再城镇化”建设;既有对载体优化的“城市更新”,更有对市民融入和权益保障的“人的城镇化”等叠加议题。尤其是产城融合、社会保障、公共服务以及城市融入成本有机分担等,更是复杂且问题频仍。其三,从县域城镇化关键难题的解决中来。在相当长的一段时间内,县域城镇化面临的最基本难题依旧是人口、土地、资金等基础要素问题。具体操作层面上,需要直面人从哪里来、到哪里去,土地从哪里来、用到哪些领域上,以及钱从哪里出、花到哪里去。如何配置县域城镇化所稀缺的发展资源,存在着“生成”与“做成”、演进与建构的分殊——生成、演进的路数代表的是市场化模式,做成、建构的方式意味着基于人为设计的行政主导模式。有效性与风险性,都蕴藏在政策选择和治理过程之中。

  分析县域城镇化的风险本质

  作为现代化发展的标志,县域城镇化的过程是一个综合性的公共议程,是一个旨在全方位缓释和消解城乡之间经济社会结构对立性的社会进步过程。但是,这样的过程广泛而深刻地涉及社会思维方式、生产方式和生活方式的“城市性”转变,以及“乡村性”转型与“城市性”发展之间的调适,会因社会结构紧张而不断累积各种风险。

  代表性的社会风险研究认为,风险治理既是一个从社会风险到公共危机的“连续统”,又是一个从现实主义到建构主义的“连续统”。从公共管理角度而言,社会风险的治理取向有三:从事件本身出发,强调技术导向管理的灾害视角;从事件对人的影响出发,强调从制度和管理的手段以及人的自我心理调适应对来自内外部威胁的危机视角;从事件的非常规性出发,强调公共管理的权变性的突发事件视角。县域城镇化是一个经济社会结构的系统转型过程,这样的过程既是中国现代化的重要推动力量,同时也蕴含着各类风险因素,可能影响县域乃至国家的社会和谐稳定。

  大规模的县域城镇化是时空和社会结构的非均衡变迁,因此,县域城镇化的风险在本质上是对结构变迁的调适性风险,具有多源头、多领域和多层次的特点。之所以做出这样的判断,基于两个不容忽视的事实:一是在基础面上,大规模的农业转移人口持续向就近县城转移,尤其是对于广袤的中西部而言,将是一种常态事实。这对于作为“城之末、镇之始”的县城而言,会加速社会风险的集聚。二是在关联面上,即与县城相对的乡村,大规模的经济结构转换、村治结构重组、乡村文化认同重塑与社会秩序的重构同时发生且并非同步,也会产生涉及经济社会多重维度上“乡村再生产”的诸多难题。总体而言,县域城镇化的风险本质是社会进步过程中的结构性调适风险,实质是过程性的“权利再造”和制度治理的社会风险。

  推进县域城镇化的社会风险治理

  其一,关注县域城镇化的叠加风险。一是生存性风险,是县域城镇化中保障居民基本生活所需要的条件不足或缺失引发的就业、住房、养老、医疗服务和食品安全等风险。二是发展性风险,即个人、家庭以及群体在县域城镇化发展过程中由于原来的结构和环境平衡被打破引发的社会利益冲突、人身财产受到损害所造成的诸如征地拆迁、安全生产、环境保护、发展动力转换与市场波动等相关风险。三是价值性风险,即由社会规范和价值观方面因素引发的社会风险,包括社会认同危机、公平正义缺失、道德失范和社会焦虑等。四是秩序性风险,即社会生产生活和运行状态受到威胁和破坏,社会秩序出现紊乱,社会缺少信任,社会交往交流困难。值得注意的是,这些风险并非独立存在,而是互相叠加缠绕的,在一定情况下还会相互转化,进而危及县域社会安全稳定。

  其二,探究县域城镇化社会风险生产过程及转化机理。县域城镇化的社会风险生产过程具有共性,其再生产机理以及传递升级均存在着显著的“结构性紧张—冲突行为”内在逻辑。风险过程在既往的研究和实践中常常被点位性爆发问题所遮蔽。更为重要的是,需要深入不断发展变化的县域城乡社会结构之中,对县域城镇化的空间过程及其衍生的生产、生活以及思维方式等出现的变化予以关注。在此过程中,对于风险的前端纾解、中端传递以及后端升级成为危机等过程及其内在机理,特别需要深入解剖。对社会风险生产与再生产及其传递升级过程的原理进行社会结构的事实性溯源,有助于在学理上进而在制度上解决这些问题。

  其三,构建县域城镇化社会风险的深度治理机制。县域城镇化的社会风险具有人为性、关联性、扩散性,这些特点与大中城市、城市群的社会风险既有共通之处,也存在着与县域行政层级和空间单元紧密相关的独特性特征。但无论如何,需要强调的是,城镇化快速发展所累积社会风险的现实表明,亟待将目前以应急管理为主体的浅表机制升级为公共危机和风险管理,核心在于围绕人的发展需求,形成县域城镇化全生命周期的社会风险公共治理体系。不能把社会风险的治理仅仅停留在应急和应景的层面,否则深层次的问题依然无法得到较为合理的解决。只有构建起从应急管理、公共危机管理到风险管理的宏观视野、系统思维和制度机制,才能整合性地将农业转移人口市民化、产城融合、权益保护等问题,与征地拆迁、邻避冲突、认同困难以及参与乏力等问题结合起来。为此,需要寻求“半城镇化”“再城镇化”“城市更新”和城市发展的有机融合和系统发展思路,构建县域城镇化健康可持续发展的经济社会生态,从而形成对社会风险的深度治理和长效机制。

  (本文系阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重点项目“新时代中国政府职责体系优化研究”(20AZD031)阶段性成果)

[ 责编:李彬 ]
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