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中国式现代化视域中的生态法治建设

来源:人民论坛网2022-12-22 12:31

  作者:白彦(北京大学政府管理学院教授)

  党的十八大以来我国生态法治进程

  党的十八大以来,中国特色社会主义进入了新时代,生态法治建设也达到了新的高度。党的十八大报告将生态文明建设纳入到“五位一体”的总体布局中。同年,《中国共产党章程》修订,生态文明建设在我党历史上首次以一个自然段的篇幅进行阐述。2015年,中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》,搭建起生态文明制度建设的总体框架。党的十八届五中全会将“绿色发展理念”上升为“五大发展理念”之一,标志着生态文明建设被提高到了前所未有的高度。

  近年来,我国进行了一系列的立法、修法工作,生态法治体系不断完善和严密。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》,在其立法宗旨中同样彰显“生态文明”,且由于“按日计罚”“公益诉讼”和查封扣押等惩罚方式被称为“史上最严格”的环境保护法,成为打击浪费资源、环境污染的有力法律武器。2016年通过并于2018年正式实施的《中华人民共和国环境保护税法》是党的十八届三中全会提出“落实税收法定原则”要求后,全国人大常委会审议通过的第一部单行税法,也是我国第一部专门体现“绿色税制”、推进生态文明建设的单行税法。2018年3月,《中国人民共和国宪法修正案(五)》将“生态文明”“和谐美丽”“新发展理念”等纳入宪法序言。“生态文明”的相关内容与《中国人民共和国宪法》总纲中有关生态环境领域的既有条文共同构成环境法治在宪法中的核心内容,自此我国的环境法治开启了宪法化的新征程。2018年我国集中修订了包括《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国循环经济促进法》等多部环境保护相关法律,并颁布了《中华人民共和国土壤污染防治法》,进一步加大了对土壤污染违法行为的处罚力度,也意味着生态环境中大气、水、土壤三大环境领域的污染防治法已全部齐备。

  2020年《中华人民共和国民法典》颁布实施,首次将“绿色原则”和生态保护的相关条款进行编撰,成为以民法为起点的法律体系生态化的开端。法律体系生态化,是将生态文明理念完整准确全面贯彻到我国现有的法律体系中,在法律制定、法律实施、法律适用和法律遵守等法律实践中予以体现。2020年颁布的《中华人民共和国长江保护法》引领了我国生态文明立法的变革,自此我国生态文明立法已从单一的环境保护部门法,发散到整体部门法体系,我国生态文明法治保障体系在立法上实现了巨大跨越。至今,我国关于生态环境方面的法律、行政法规、司法解释等已百余部,已经形成了以《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国环境保护法》为核心,覆盖污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展及生态环境责任的比较完善的环境法律体系,为进一步完善生态法治奠定了基础。地方性立法也极大地丰富了我国生态环境法律制度,为我国各地方环境生态保护提供了良好的法律保障。

  在国际生态法治上,我国多次承办联合国缔约方大会并推动制定《鄂尔多斯宣言》(2017)、《联合国防治荒漠化公约》(2019)、《昆明宣言》(2021)等国际协定,并坚决拥护《巴黎协定》的治理成果,于2018年同诸多国家进一步完善了具体细则,为推动构建美丽地球家园、构建人类命运共同体提供了中国主张、中国方案、中国智慧、中国力量。

  在全面推进依法治国的进程中加强生态法治建设,推动绿色发展,促进人与自然和谐共生

  中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。党的二十大报告指出:“我们要推进美丽中国建设,坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理,统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化,协同推进降碳、减污、扩绿、增长,推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。”协调环境保护与经济发展之间的关系,既需要完善的制度安排,也需要良好的制度保障。因此,促进人与自然和谐共生的生态法治建设应着重于以下几方面制度安排:

  第一,配套绿色法治供给,加快发展方式绿色转型。发展方式绿色转型实际上是如何处理好发展与环境、经济利益与环境利益关系的问题。国家或社会要摆脱贫困,就必须谋求发展,但同时也会付出环境代价。发展方式的绿色转型不仅仅是环保本身的问题,也涉及到国家的宏观调控目标、企业的经济效益、社会公共利益以及公民权利保障。发展方式绿色转型需要绿色法治来引导与保障,但是,绿色法治的供给不应仅仅局限于环境法的范畴,还应配套以绿色财税法律制度、绿色消费法律制度、绿色企业法律制度和绿色信贷法律制度等,这些领域依然是绿色法治供给方面的短板。

  以绿色财税法律制度建设为例,如果只依靠市场机制引导发展方式绿色转型过程的环境污染负外部性问题,会导致低效率和不公平,因此财税法律制度作为一种有效的调控手段以及激励约束手段,是实现发展方式绿色转型所不可或缺的。近年来,《中华人民共和国环境保护税法》的实施,成品油、涂料、铅蓄电池的消费税改革,资源税从价计征改革及水资源税的开征等,都是绿色理念对我国的财税体制改革影响的缩影,从绿色财税法治方面突出了我国提高资源利用效率、保护环境的目的。但是,由于我国绿色财税法治起步较晚,尚未建立起绿色财政税收的政策体制和法律环境,财税政策实施缺乏一套完整的政策法规体系,直接导致参与绿色发展的政府与企业对自身权利、义务、责任的不明,行动无法得到规范性指引。此外,发展方式绿色转型涉及到各行各业,然而我国所出台的绝大部分的税收政策覆盖面往往只集中于某个特定产业。同时,税收政策的门槛较高或公开程度不高,导致一些中小微企业难以申请到相关财税政策扶持,不利于绿色生态产业的持续发展。

  此外,绿色发展方式的转型主要是从生产、流通、分配和消费环节入手的,但现阶段我国涉及推动发展方式绿色转型的制度供给主要体现在生产环节,例如《中华人民共和国循环经济促进法》《中华人民共和国清洁生产法》等。缺乏针对流动、分配和消费环节的制度供给。例如,目前我国现行的消费税采用列举式税目,征税覆盖面较小,对于一些污染严重的产品(例如电池、白炽灯、农药、不可降解的一次性物品等)征税较少,更没有按照污染程度设置税额或税率,不能体现税收对保护环境、降低污染所带来的积极影响。再如,我国目前消费税属于价内税,消费者无法得知其支付价款中所承担的消费税额,也就无法发挥绿色税制对消费行为的引导作用。

  发展方式绿色转型需要的不仅仅是环境法视角下的生态法治,而是涉及生态保护以及社会经济发展的各个方面的制度安排。绿色法治供给必须综合布局,统筹兼顾各部门、各方面的利益。因此,按照中国式现代化本质要求,不仅要持续完善与环境保护直接相关的法律制度,同时也要充分发挥市场的调节与激励作用,全面建立健全绿色财税、绿色消费、绿色企业、绿色信贷等有利于绿色发展的市场引导法制体系,以法治作为保障发展方式绿色转型的持续驱动力。

  第二,坚持生态多方共治,深入推进环境污染防治、提升生态系统质量和稳定性。生态环境是由多重环境要素构成的广泛而复杂的系统,现实中许多存在生态环境问题的区域往往突破行政区域界限,形成生态环境问题区域与生态环境执法区域非重合的现象。因此,生态治理应超越行政区域的封闭性和职权范围的机械性,以多方协同共治的思维和方式适应生态问题的公共性要求。近年来,我国在京津冀、汾渭平原、长三角、粤港澳大湾区等热点区域对环境协同多方共治展开了诸多探索。在制度层面,推进多方共治最为典型的是《中华人民共和国长江保护法》的实施以及环境公益诉讼制度的不断完善。《中华人民共和国长江保护法》制定的突出特点即是从生态系统整体性和流域系统性出发,注重协同联动。该法在多个领域实现了法律供给的创新,尤其是整合多重流域,打破了困扰多年的长江流域“条块分割”传统管理机制,实现了“条块结合”“条抓块统”的新型管理体制。例如建立统一的长江流域标准体系、建立长江流域自然资源基础数据库、划定河湖岸线保护范围、制定河湖岸线保护规划与修复规范等事项等,基本形成了全流域水岸协调、陆海统筹、社会共治的综合协调管理体系。在环境公益诉讼方面,通过司法介入的方式一定程度上缓解了个别基层政府的行政执法行为越位或者缺位而损害公共权益的局面。检察机关依法监督环境执法部门在生态环境治理中“守土尽责”,而且填补了公共利益保护主体的空白,环境公益诉讼已成为维护社会环境公共利益的司法制度创新。

  但是,实践中的环境多元共治仍存在包括现行环境治理权力配置不尽科学合理、跨部门治理主体间信息共享与协同性较差、政府在环境监管中的权威性与有效性不足、企业在环境治理中的主体性作用发挥不够、社会力量参与的有效性和有序化程度偏低等挑战。例如我国地方政府所承担的环保事权种类繁多,中央与地方之间在环保事权配置的“头重脚轻”与财权配置的“竞争性博弈”相互结合,使得一些地方政府在解决生态环境难点问题向上相互推诿或“有心无力”,直接影响到生态环境保护目标的实现。因此,针对环境污染防治与提升生态系统质量和稳定性,要贯彻落实多方共治理念,以科学分工为准则厘清多元治理主体的职责定位、以激励相容为导向创新环境治理的多元投入机制、以灵活高效为目标优化环境治理的协同合作机制、以效能提升为宗旨夯实和强化环境监管制度安排、以有序有效为原则引导社会组织和公众的协同参与。

  第三,完善生态法治体系化,积极稳妥推进碳达峰碳中和。“双碳”目标的战略部署,彰显了我国的环境与气候治理已从被动的国际参与迈向国内自主制度安排,是重大的战略决策。为高效推进“双碳”目标,2021年,中共中央、国务院出台了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》,国务院印发了《2030年前碳达峰行动方案》,成为我国碳达峰碳中和行动的政策指南与实践路径。当前,国内与碳达峰碳中和直接相关的政策法规包括《碳排放权交易管理办法(试行)》、《碳排放权登记管理规则(试行)》、《碳排放权交易管理规则(试行)》和《碳排放权结算管理规则(试行)》。2021年3月,《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》公开征集意见。2022年6月,生态环境部等17部门联合印发《国家适应气候变化战略2035》,统筹谋划与部署了对我国当前至2035年适应气候变化工作。2022年9月,生态环境部印发《省级适应气候变化行动方案编制指南》,指导和规范省级适应气候变化行动方案编制工作,强化省级行政区域适应气候变化行动力度。

  我国双碳相关法律法规主要由生态环境部颁发,法律位阶较低,所涉及事项主要针对碳排放权交易管理,并未涉及碳捕获、碳封存等,内容涉及事项范围较小,从全国“双碳”目标的实现角度来看,其发挥的作用较为有限。要秉持整体系统观,从整体性的立法维度统合“双碳”领域的法治化建设,为“双碳”战略目标顺利达成提供坚实保障。首先,要以系统观念为指导,由全国人大常委会循序渐进制定出台“双碳”专门法律。“双碳”战略是一个非常宏观的发展目标,既覆盖经济发展方式,又涉及社会生活观念,其法治保障是一项全方位、系统性工程,不可能通过一部立法一蹴而就。因此,要循序渐进,优先选择比较成熟、紧迫性强、可操作的专门行业领域着手,率先设立专门法律法规,例如参考英国《气候变化法案》,制定分阶段的碳强度减排指标,将碳减排长期目标与短期目标相结合。在完善国家层面立法的同时,也可同时在地方进行试点,优先建立地方性法规,既体现地方特色,又为国家整体立法积累经验。其次,在“双碳”管理体制机制上,应树立大气环境治理系统思维与整体观念,结合生态综合治理理念,以多学科和交叉学科的治理模式推动解决碳排放管理问题,探索建立综合碳排放管理系统。

  第四,积极参与国际法治建设与全球治理,推动全球可持续发展。20世纪下半叶以来,环境问题在国际舞台上与国际关系中的份量与地位越来越重要,许多重大问题的产生对原有的国际环境法提出了新的挑战,也为国际环境法的发展提供了新的契机。首先,国际环境法立法过程的参与者越来越广泛和平等化,发展中国家在国际环境法的立法中的影响力越来越大,非政府组织也在国际环境法领域扮演着相当重要的角色,这为我国积极参与国际法治建设与全球治理提供了契机。要积极培育自己的国际组织,发挥非政府组织的灵活性、专业性、民间性、公益性等特点,积极代表我国参与国际合作,推动国际条约的达成,在国际环境治理上发挥作用。其次,软法为国际社会和现代国际法提供了新的立法方式和形式,“软法不软”已成为共识。在国际环境法这样发展迅速、变化快,但“硬法”难以达成的情况下,软法已经成为对条约及其他规则解释的重要工具和手段。要重视软法的作用,通过软法间接的对国际条约、国际习惯法做出影响,提升我国在国际环境法治上的话语权。再次,国际环境法中的新概念、新原则、新理念的创设,都会对国际环境法的发展以及全球环境治理的格局产生影响。例如“共同但有区别的责任原则”的达成则会将发达国家与发展中国家作出发展程度和能力上的区分,在此基础上给予发达国家和发展中国家不同待遇。因此,要积极推动新理念、新思路,积极参加国际环境法活动,为国际环境法治提供中国方案。最后,要重视国内法治与国际法治的接轨。目前,要在公民环境权入宪以及环境法典的制定两个维度推进国内法与国际法的接轨,积极秉持人类共同体的理念,切实履行自己在全球环境保护方面的义务。在全球环境治理问题上,要坚持发展与环境保护协调统一,并坚持“共同但有区别的责任”,积极参与国际法治建设与全球治理,推动全球可持续发展。

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