完善乡村监督体系 推动乡村治理现代化

　　作者：罗昊（华中科技大学社会学院暨中国乡村治理研究中心）

　　在政府治理模式中，监督权是和决策权、执行权同等重要的权力形式，展现了权力配置科学化的新近探索。近年来，监督实践在治理场域中得到广泛运用，对基层小微权力的约束凸显了权力运作的社会性和公共性，构成了乡村治理体系的重要制度基础。党的二十大报告明确指出，要“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行”。因此，对权力进行监督并非运动式治理下的“临时状态”，而是乡村治理现代化的应有之义。

　　乡村监督体系在乡村治理中的作用

　　围绕基层政府的中心工作，乡村监督体系以政治引领整合不同类型的监督形式，在治理效能提升、规范权力运行以及重塑科层制等方面发挥了重要作用。

　　第一，充分发挥督查实践推动科层运动化的动员优势，建立起常规治理与运动型治理的转化机制，协调整合不同条块部门之间的组织合力，实现项目资源利用的效率最大化。通过督查介入，条块结构中的相关体制机制重新理顺，原本横向部门间出现的权责冲突或下级政府的拖延、变通以及选择性执行等现象得到缓解，各项国家政策在压力情境下能够得到有效落实。

　　第二，明确了纪检监察组织的政治监督职能，提高了乡镇权力运行的规范性要求，不断降低乡镇政治非正式运作带来的违规风险，进一步巩固了基层政权的合法性基础。在党的领导下，各级政府持续深化纪检监察制度改革，不断完善监督体系，对双重领导体制作出了具体化、程序化和制度化的详细规定，初步形成“横向到边、纵向到底”的监督网络。在乡镇层面，各地纷纷推进纪检监察机构改革，增加纪检监察人员配置，对乡村两级干部进行事前、事中和事后的专门监督，推动纪检监察向多部门、宽领域和跨层级延伸。

　　第三，重塑了科层制治理的运作逻辑，强化了公共规则在乡村治理场域中的权威性地位，提高了乡镇政府运作的理性化程度。在监督制度的外部约束下，基层干部越来越倾向于照章办事，严格依据上级政府出台的政策细则采取行动，治理规则朝着正规化方向发展，以理性、程序和技术为标志的科层治理面向得到强化。

　　监督实践需应对非预期后果

　　监督实践已经引起了乡村治理模式的内在变革，推动着权力运作合规化建设，但也带来了一些短期的负面效应，出现了一系列制约乡村治理转型的现实困境。

　　首先，考核、检查、督考以及巡视等监督形式的过度使用，令乡镇政府疲于应付，导致行政负荷日益超载。在新的政府层级关系中，执行权逐层下放到乡镇政府，但监督权不断向上集中，不同层级的政府和条线化运作的职能部门均获得不同程度的监督权力，进一步加剧了“上面千条线，下面一根针”的非对称性权责关系。比如从县乡关系来看，县级职能部门原本负责指导乡镇具体业务开展，两者并不存在严格的上下级关系，而在新的治理结构中，县级职能部门逐渐与乡镇政府相分离，争相对乡镇政府下达任务，并通过监督权进行硬性约束，导致乡镇政府不得不频频调动治理资源加以应对。

　　其次，监督指标的过程性导向催生了形式主义，政策执行可能沦为制造数字和表格的“文字游戏”。伴随着结果管理向过程管理的过渡，上级政府试图对乡镇权力运作的全过程进行规范和控制，因而层层分解的过程性指标在政府绩效考核中占据着越来越高的比重。不同于结果类指标，过程性指标严重依赖程序合法性，要求对行动步骤进行详细说明并提供客观佐证，其结果是基层干部需要将中心工作的完成化解为可见的资料、表格、文本以及档案等证明材料，以至于政策执行的重点变相为数据和文本。

　　最后，不同监督类型之间尚未形成协同合力，监督工作专业化发展不足，监督效能提升存在阻滞趋向。一方面，行政监督和政治监督在乡村治理场域中仍处于高度混合状态，彼此之间的制度边界、作用及关系未能得到有效梳理，以党内监督为主导、全方位覆盖的监督体系有待形成。另一方面，基层监督工作缺乏专职专责的监督干部，调查、问询、审计以及取证等专业能力不足，亟须加强人才队伍建设和专业化能力建设。

　　监督体系推动乡村治理创新

　　在乡村治理传统中，正式治理和非正式治理之间的界限模糊。新一轮的乡村建设运动超越地方性情境的现代性规则渗透进乡村社会，乡村治理重构的一个内在要求就是对权力关系进行限定和约束。监督体系能够从以下方面推动乡村治理的现代化转型。

　　实行督考一体，以监督串联优化政府考核体系的整体设计。目前，各地纷纷开展多种形式的监督活动，推动了政府考核体系的科学化。应在县级及以上政府部门统筹制定督考办法、督考方案以及督考内容清单，形成建档立项、交办落实、督办考核、反馈调研、结果运用的监督闭环，提升监督质量，切实降低基层负担。

　　借助信息技术，以监督工作数字化为乡村治理赋能。在过程考核中，监督实践过度倚赖表格、台账以及报告等文本材料，导致基础性信息在乡镇层级冗余生产，难以实现系统整合。得益于信息技术的发展，各级政府积极引入先进技术，借助政务监督平台实现数据集成化，使基层干部从“文山会海”“填表报数”中摆脱出来，真正实现增效升级。

　　回应社会民情，以监督下沉找回治理实践的价值维度。监督实践的意义不仅在于督促政策落实，对违反政策规定的行为进行制裁；还在于吸纳民情表达，满足社会利益诉求，实现治理行动与社会诉求的价值统一。因此，监督活动仍要向乡土社会下沉，从普通群众的日常小事中发现问题线索，解决民众急难愁盼的生活困难，从而实现在地化监督。

　　（本文系中央高校基本科研业务费专项基金项目“技治主义背景下国家治理体制的情感维度”（YCJJ202204008）阶段性成果）