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人工智能赋能基层治理的运行机制与风险规避

来源:探索杂志2024-03-23 13:14

  作者:唐任伍(北京师范大学政府管理学院教授,博士生导师);史晓雯(北京师范大学政府管理学院博士研究生)

  摘要:将人工智能嵌入基层治理是提升基层治理现代化水平的必然要求,分析人工智能赋能基层治理的运行机制及风险规避具有重要意义。在互动仪式链理论支撑下,社会可以被视为一种信息传播形式,治理过程即为治理主体与治理对象在共同目标的引导下发生的互动。在唤醒信息过程中,人工智能通过革新物理、社会、人文三种情境实现情境再塑,破除治理场域中的壁垒;在信息传播过程中,人工智能通过强化情绪归属感和身份认同感实现情感再塑,助推情感持续加能。人工智能嵌入基层治理过程中主要面临数据误用、主体错位、适用偏差、舆情失控四方面风险。因此,需要采取一些风险规避措施:一是要完善法律规制,从法律框架和监管机制入手防范数据滥用和信息泄露;二是要规范科技运用,保持批判性思维,预防技术懒政和行政低效;三是要优化应用场景,充分考虑具体治理场景中人工智能的适用性;四是要加强网络治理,避免舆论风险发酵与滋生。

  人工智能的飞速发展,特别是模拟和扩展人类智能技术的进步,开始对传统生产生活方式产生颠覆性变革。2017年发布的《新一代人工智能发展规划》强调,人工智能技术“将显著提高社会治理的能力和水平,对有效维护社会稳定具有不可替代的作用”。2021年发布的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出,将智能化作为基层治理的重要目标,加强基层智慧治理能力建设。2022年发布的《关于加快场景创新以人工智能高水平应用促进经济高质量发展的指导意见》强调要提升人工智能场景创新能力,围绕安全便捷智能社会建设打造重大场景。由此可见,将人工智能嵌入基层治理是提升基层治理现代化水平的必然要求,分析人工智能赋能基层治理的运行机制及风险规避具有重要意义。

  一、文献回顾与问题提出

  针对如何提升基层治理效能,已有研究从管理学、社会学、法学、传播学等多学科角度,探讨了我国基层治理体系和治理能力现代化目标面临的挑战及其突破路径[1]。形式主义和科层体制带来的群众参与积极性不高是基层治理体系与治理能力现代化的主要障碍,一核多元、赋权于民是提升基层治理效能的关键[2]。基层政府的治理能力受到组织规则和治理资源影响[3],公共服务[4]、农民收入[5]、脱贫攻坚[6]、环境治理[7]等是衡量基层政府治理能力的重要内容。

  人工智能作为一种新技术手段,在基层治理各环节中发挥重要作用。在促进全过程人民民主方面,云场景、云传播、云知识等人工智能技术的使用畅通了民主传播渠道,拓展了民主参与空间,全方位提升了全过程人民民主的治理效度[8];在提升基层党组织的组织力方面,人工智能技术为基层党组织覆盖、党员教育管理、群众工作提升等提供了新契机[9];在城市数字化转型中,人工智能技术为“一网通办”“一网统管”两张网建设提供了技术基础,通过精准识别社区问题、辅助城市规划和交通管理大大提高了行政效率[10]。然而,人工智能技术为基层治理带来便捷和高效的同时,也暴露出不容忽视的负面影响,如个人隐私和数据泄露等安全问题、算法偏见和技术歧视等伦理问题。人工智能技术赋能基层治理的核心在于运用算法及算力对公共问题相关的大数据进行分析并得出结论,如果数据泄露或者被不法分子盗取,则会给社会造成巨大损害[11]。关于算法偏见,由于算法设计者的主观意识、训练数据不可避免地存在固有偏见,人工智能场景下的性别偏见[12]、公正损益、责任模糊、技术依赖等伦理问题也难以有效祛除[13]。

  如何克服人工智能嵌入基层治理中面临的困难与挑战,最大限度发挥其积极作用、规避其消极影响成为难以逃避的话题。在法律层面上坚持规制与保障并重,通过法律引导、法律规制、法律监管降低技术风险[14];在制度层面上找回技术治理中的制度维度[15],建立数据共享体系,完善智能治理运行机制[16];在技术发展层面与国家安全相联结,加强对技术潜在风险的研判和预防[17];在技术伦理层面,形成由核心要素、创新过程与主体责任构成的人工智能伦理治理三维分析框架[18];在意识形态层面,重视人工智能意识形态的社会传播路径[19];在治理主体层面,形成人工智能嵌入基层治理的协同行动结构。

  综上可知,从赋能机制的角度探究人工智能为基层治理带来变革性影响的深层原因鲜有文献涉及,而厘清这一点对理解基层治理体系和治理能力现代化至关重要。本文将以互动仪式链理论为切入点,将基层治理过程看做各方主体在信息传播的基础上形成的互动仪式,并在以往研究的基础上探究人工智能赋能基层治理的机制,从理论和实践层面为人工智能技术赋能基层治理提出新的思考。

  二、互动仪式链:人工智能赋能基层治理的一个分析视角

  第三代人工智能展现出的“类人化”特征,表现在自主学习性、自适应性、智能交互、推理决策、环境感知等方面,能够从促进公众参与、拓展治理边界、增强治理敏捷性三个方面赋能基层治理,促进基层治理体系与治理能力现代化。

  (一)互动仪式链理论及其应用

  互动仪式链理论是社会学家柯林斯在涂尔干和戈夫曼关于面对面互动研究的基础上提出的,意在探究如何有效地将个体与集体联结起来。涂尔干认为,只有通过一定的“仪式”才能够产生集体兴奋,进而维护个体对于团体的忠诚。戈夫曼从微观角度出发,将“仪式”引入人们日常生活中的互动,提出仪式代表一种个体必须守卫和设计其行动的符号意义的方式[20],创造社会互动的“互动仪式”,即参与者好似剧场中的表演,按照特定的规则和期望呈现自己的角色,展示自己的舞台形象以及遵循的规范,维护自己的身份和社会地位,通过自己的行为、外貌和言语来塑造自己的形象,并努力获得他人的认可。柯林斯在涂尔干与戈夫曼的研究基础上,将互动仪式理论与符号互动理论结合起来,提出了互动仪式链理论。互动仪式链理论不仅继承了戈夫曼对日常生活中的微观社会互动的关注,还引入“情感能量”这一概念,以解释社会互动如何影响个体的情感状态和社会结构。该理论为从微观上理解社会互动和人际关系提供了全新思路,阐明了人们如何根据不同的社交环境来调整自己的行为,并通过互动来构建社会秩序。

  互动仪式链理论从“情境”“情感”“符号”三个层面将社会互动看作一个动态过程,在某一特定情境中通过互动仪式激发情感能量,引发群体中的“共同关注”和“情感连带”,个体对事物共同的情感将衍生出象征群体团结、道德感与成员身份的符号。如果同时具备四个要素,一场互动仪式将得以顺利展开。两个及以上行动体聚集在同一地理空间且能够感知对方存在,存在一个无形屏障将非互动仪式参与者排除在外,行动体有一个共同关注的焦点,每个行动体分享自己的情感和体验。当共享的情感不断经历“加能”过程,即通过言语、身体动作以及“情感连带”得到强化并最终催生出集体兴奋,就会产生互动仪式的四种结果:群体团结和成员身份认同、情感能量、代表群体的符号、道德标准[21]86-88。

  互动仪式链理论根植于社会学领域,但也在诸多领域展现出对复杂社会现象的解释潜力。它为解释个体在社会互动中如何产生和交换情感能量提供了一个框架,揭示了集体仪式如何创造共享的情感体验,以及社会互动如何影响社会结构变迁[22]。随着人工智能的发展,互动仪式链理论突破了传统社会科学领域的适用性,对于解释数字时代的社会互动和网络社区中人与人、人与社会之间的行为模式,提供了新的可能。

  (二)互动仪式链理论的解释力

  从传播形式分析基层治理过程能够发现,在人工智能未广泛直接应用于基层治理之前,人们通常通过电话、邮件、网络媒体等方式实现人与人之间的远程互动,但远程互动所产生的情感强度远远弱于面对面交流,使得基层治理难以实现横向到边、纵向到底,治理效果也难以得到保证。农业社会信息传播主要依赖面对面、书信、民间故事、歌曲、舞蹈等;进入工业社会,书籍、报纸和杂志等印刷媒介的出现大大增加了信息的传播范围和速度,电报、电话等电信技术的发展为信息传播提供了新的途径;信息社会和智能社会的到来,尤其是人工智能、虚拟现实技术的爆发和应用,信息传播媒介发生了革命性、颠覆性的变化,虚拟场景变得更加真实,极大触发和集聚了人们互动仪式的情感能量,推动了互动仪式更加快捷、顺利地进行,打破了“两个及以上个体处在同一地理空间”的限制,虚拟在场的方式完全获得等同于身体在场的情感体验。因此,基于互动仪式链对于社会互动的理论阐释,人工智能技术的运用极大增强了个体间的情感连带,使个体的情感能量得以聚集,从而形成群体符号以促进群体团结。

  互动仪式顺利进行的前提是成员之间能够进行情感的交换和共鸣。人工智能嵌入基层治理为公众深度参与治理过程提供了可能,从而增强公众与政府间的情感联系。改革开放以来,我国在经济和社会方面取得的巨大成就,得益于政府、市场、社会的良性互动。改革重塑了国家和社会各主体间的权力关系,政府对多元社会活动参与主体进行赋权,打破了传统科层制行政体系下权力和资源集中的局面,提升了企业、社会组织以及公众等多元参与主体的话语权和自主性。人工智能的出现为政府、市场、社会之间良性互动关系的形成提供了可能,其结果便是国家和社会力量之间的互动能够为双方一同创造更多的权力。首先,政府的治理领域得到拓展。人工智能技术日新月异,由其引发的潜在社会风险不容小觑,对政府规范人工智能发展提出更高要求。其次,参与人工智能技术研发的企业获得了更多的话语权。例如,政府部门由于缺乏算法相关技术人才,必须依靠技术专家建言献策才能达到预期的治理目标。再次,人工智能技术有利于打破信息孤岛,为公众参与社会治理扩大机会和提高能力,使公众能够更加广泛、便捷地获取信息,增强信息共享。最后,人工智能通过大数据进行智能分析和处理,弥补信息不对称短板,使信息更容易被公众获取,也使得政府在制定公共政策和采取行动时更加灵活地响应社会需求,将社会公众的合理诉求融入基层治理。

  良好的仪式有赖于互动的动态性和适应性,人工智能嵌入基层治理有助于提高治理敏捷性与合理性,更全面精准地回应公众需求。一是人工智能系统的实时数据分析和处理能力,打造出基层治理的动态反馈系统,使得政策制定和实施过程能够全方位考虑公众需求并结合公众需求进行适应性决策。政府在日常决策和政策制定中需要依赖大量数据以了解社会、经济、环境等方面的情况,人工智能可以通过对海量数据的分析,识别出隐藏在数据背后的规律和趋势。如在城市交通管理中,可以利用人工智能技术分析交通流量数据,预测拥堵发生的地点和时间,从而使相关部门可以据此调整交通信号灯的时序,以优化交通流畅度,提高城市居民的出行效率。二是人工智能可以通过对历史数据的分析以及算法的应用,对自然灾害等潜在社会风险作出及时预警,为政府提供关于风险防控的科学建议,从而使政府能够更加迅速地作出反应,采取针对性的措施。三是智能大脑的信息整合能力与大数据分析能力远优于人脑,人工智能能够将尽可能多的影响因素进行综合分析建模,并以接近真实社会的状态运行。如在制定环保政策时,人工智能可以模拟不同环保政策的实施效果,预测其对空气质量、能源消耗方面的影响,帮助政府找到最优政策方案,从而在保护环境的同时最大限度地减少不良影响。

  情感能量是互动仪式顺利进行的核心动力。在传统的社会互动中,情感能量的产生极大程度依赖于面对面的交流。人工智能技术为人们提供了新的互动方式,特别是数字通信和社交媒体的应用,促进了传统治理模式向数字治理转变,拓宽了治理的空间边界,为情感能量的产生、维持和积聚提供了新的渠道和机制,使得即使在缺乏物理接触的情况下,个体也能非面对面进行有效互动交流和共享情感体验,从而产生强大的情感能量。例如,用户在社交媒体上的支持、反对、愤恨、痛苦、惊喜等情感表达,虚拟现实中的身临其境,都能够产生与面对面互动相接近的情感能量。在线平台中的用户分散在世界的各个角落,却可以在同一时间获取对某一事物的感受,发表自己的见解以及接受他人的观点。这种数字化互动不仅使得信息传播更加迅速和广泛,而且有利于形成情感共鸣和社会凝聚力。特别是人工智能技术通过算法分析和数据挖掘,可以有效识别用户的情感状态和需求,分析和理解用户行为和情感方面的能力,进一步增强这种非面对面互动的效果,从而提供更加个性化和针对性的服务。这种基于数据的个性化推荐,不仅提高了用户的参与度和满意度,而且还加深了用户之间的情感联系。

  三、情境与情感再塑:人工智能赋能基层治理的运行机制

  基于互动仪式链理论,基层治理作为一种动态的过程,其本身便是一场互动仪式。由此,治理可以视作治理主体与治理对象在共同目标的引导下发生的群体之间和群体内部的互动。在互动仪式链理论视角下,“治理”可以看作信息要素在群体网络中不断循环“唤醒—传播—建构”的动态过程。其中“唤醒”过程是互动发生的前提,它意味着治理导向的政府行动即将在基层社会开展,信息要素在治理主体与治理对象构成的社会网络中具备传播的动力;“传播”过程是互动顺利进行的关键,信息由一个节点向下一个节点传播的过程中会经历强度的损耗,只有情感能量不断加能,才能使信息具有足够的动能继续传播,互动仪式才能得以延续;建构是互动的结果,当信息传播的链条不再向外扩展,由信息网络节点和传播链构成的网络系统结构基本稳定,整个网络处于动态平衡状态,则可以认为治理主体与治理对象间达成了某种一致,这种一致即互动仪式建构的结果。

  (一)治理仪式中的情境与情感特征

  “情境”是治理仪式启动的前提,分为场域情境与感受情境。场域情境作为互动仪式的物理和社会环境,是社会互动得以发生的空间载体;场域情境提供了互动的物理和社会框架,如会议室、办公室、餐厅等具体场所,不仅为开展互动提供了物理空间,还隐含了特定的社会和文化背景。感受情境注入了原始的情感动力,是原生情感依托的情绪载体,在这种情境下,特定的事件或环境触发了人们的情绪反应,如在痛苦情境中产生的悲伤,或在危险情境中产生的恐惧;感受情境不仅为互动仪式赋予了情感深度,还影响了参与者的情感状态以及表达和互动过程中的情绪交流。这种情感的流动和共鸣进一步加深了社会互动的复杂性和多维度。

  “情感”区别于情绪的短暂性和波动性,展现出一种长期性和稳定性的特征,是治理仪式得以顺利进行的核心要素。具体而言,情感的形成和维持通常涉及对公共政策的长期反应和态度。例如,当地民政部门通过关怀孤寡老人和兴办老年之家这一举措,逐渐在老年群体中培养出一种对该部门的认同感。同样,在法律调解过程中,通过细致了解当事人情况并提供专业的法律支持,可以树立起当事人对法律机构的信任感。与此相对的是情绪,它通常表现为短暂和易变的个体体验,如日常生活中经历的快乐、愤怒、悲伤等。然而,个体的短期情绪在一定条件下可以转化为集体的长期情感。情感能量的产生,意味着在群体中形成了一种高度共享的情感状态。这种情感通过集体互动的节奏连续不断地被强化和巩固,最终实现了对情感能量的“加能”。

  “情境”是触发“情感”产生的场域,有什么样的“情境”就会产生什么样的“情感”;而“情感”则是“情境”的表征。“情境”和“情感”构成基层治理互动仪式链的元素,二者共同在基层治理互动仪式链中发挥着至关重要的作用。不同的“情境”决定着“情感”能量的大小,而强大的情感能量是促成基层治理互动仪式结果的最直接动力。政府部门通过及时的政务公开和对民众意见的积极响应的“情境”营造,构建起民众对政府的信任和形象认同的“情感”发生,促进社会的和谐与稳定;相反,政府不当行为引发公众强烈不满的“情境”,造成相应的社会“情感”反应,带来不同的基层治理效果。

  (二)人工智能场景下的情境再塑:治理场域中的壁垒破除

  微观社会学的解释核心不是个体行动者,而是互动发生的情境,行动者在一个小型空间发生的面对面互动是社会生活的能动根源[23]。人工智能技术的普及与应用使得“情境”这一因素在形式与内涵方面与以往有很大不同。在传统治理场景下,“身体共在”是互动仪式的必要元素之一,治理主体与治理对象通常需要共处一室面对面交流,假如采用远程交流的方式,治理的效率和效果将大打折扣。人工智能打破了“身体共在”这一限制,哪怕成员分散在世界各地,也可以通过虚拟现实等技术营造出同处一室的效果,保持成员间互动的情感强度。人工智能技术对治理场域壁垒的破除,直接作用在治理的物理情境层面,治理的社会情境和人文情境也连带受到改变。

  首先,从物理情境,即互动仪式发生的具体场域角度来看,传统的微观社会学理论强调面对面互动的重要性,即互动仪式发生的场域必须为严格限制的小型空间,行动者面对面,在身体共处在同一地理空间的前提下才能产生足够的团结感,进而促进仪式顺利开展。很显然,互动仪式链理论认为远程互动所产生的情感强度远远弱于面对面的互动,远程仪式很难顺利开展。但人工智能通过互联网、视频通话、虚拟现实等技术,将互动仪式发生的场域由现实的物理空间扩展到虚拟空间,打破了“身体共在”的场域限制,使得行动者不再受限于严格限制的小型空间,虚拟“身体共在”的物理场景已经极度接近于真实,虚拟空间中成员的情感强度也与现实中无异,以往公众需要亲临政府机关才能获取需要的信息或者办理相关事项,如今利用在线政务平台,借助人工智能技术通过文字聊天或语音识别,使公众能够远程查询信息、咨询问题以及办理业务。这种方式不仅打破了地理限制,同时节省了人们的时间成本和“鞋底成本”。

  其次,从社会情境,即互动仪式发生的社会关系场域来看,人工智能技术的应用促进了干群关系发展。治理模式革新的内核是信息传播媒介方式的变革。从农业社会到智能社会,干部与群众的权力结构、社会权力的运行规则和治理模式发生了翻天覆地的变化,群众通过各种智能网络平台获得信息传播渠道,实现了对政府政策的更广泛深入的参与。自然语言处理和情感分析的人工智能技术,为基层治理提供了高效的信息处理能力,使得政府服务更加精准和及时,进而实现了基层治理模式的现代化。传统农业社会中官民关系是管理与被管理、统治与被统治,官员对信息具有绝对的支配权,成为百姓的“父母官”,权力成为特权的代名词,百姓只能是治理的被动接收者。即使到了工业社会,信息传播源被少数“精英”所控制,政府在信息传递中仍然占据绝对主导地位,干群疏离并未发生实质性改变,用于驱动生产和改善生活的知识信息仍然在社会中上层,普通民众依然被排斥在政治决策和社会治理之外。

  人工智能技术的发展和广泛应用,使得干群关系发生极大变化,同时也改变了基层治理规则和模式。政府逐渐由“移动政府”向“智慧政府”转型,改变了传统的集中生产、有限传递、单向控制的信息传播方式;居民不管身份如何、地位怎样,都可以通过人工智能平台自由地表达自己的观点,大众通过网络监督、社会吐槽等方式越来越深入地影响自身相关的政策制定;社会驱动力量由传统的物品交换和资本流动迅速转换为信息交换和信息传播[24],同时权力从国家向网络转移,社会互动逐渐取代等级结构作为社会组织形式的主导地位。

  但是,人工智能技术的广泛应用也带来信息过载、信息滥用、信息孤岛、数字鸿沟、虚假信息、隐私泄露等问题,在基层政府信息处理能力与信息治理手段相对欠缺、基层民众参与治理能力相对薄弱的情况下,“多元参与、协商共建”的治理理念在基层难以落地生根。这就对人工智能技术提出了更高的期望,要求人工智能利用自然语言处理和情感分析技术,筛选出可信度较高的信息,缓解信息过载,数据挖掘和大数据分析技术从海量数据中发现隐藏的关联,帮助政府进行科学的情境推演,虚拟现实和增强现实技术全真模拟情境,使人民群众更加直观深刻地感受政策效果。一系列人工智能技术的赋能,促进了干群关系向着更加平等的方向演进,以弥补基层治理中基层公务员处理公共事务能力较弱、公众参与基层治理意愿较低的短板,更加平衡治理的公平性与有效性问题,促使“共商共建共享”的社会治理环境在基层得以落实。

  最后,从人文情境,即互动仪式发生的人文场域来看,人工智能技术在培育社区共同体意识方面发挥了至关重要的作用。人文环境场域是指一定社会系统内外文化变量的函数,包括共同体的态度、观念、信仰系统、认知环境等,直接影响着基层治理的效率。良好的社会人文环境是基层社会治理智能化、精细化的软件保障,具有共同价值观的“共同体意识”,在营造人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理环境中起到了关键性作用,形成了“社会治理共同体”,为中国式现代化注入了基层治理的中国元素。共同体意识作为衡量个体成员对集体行动的认同程度变量,是基层治理共同体形成和稳固的前提[25]。人工智能技术以机器学习为基础,通过对海量数据进行大规模预训练,将自然语言处理、图像识别、智能算法等作为基层治理的辅助工具,为培育基层共同体意识注入新的能量,有利于社区共同体意识生活化、大众化、智能化。

  (三)人工智能场景下的情感再塑:共享逻辑下的情感加能

  情感能量是互动仪式的根本驱动,而仪式若要顺利进行,必须持续进行情感加能,以保证情感能量持续强劲。若情感加能过程不畅或者中断,情感能量没有持续地得到加强,则会形成成员对仪式的“出逃”,导致仪式中断或失败,直接影响基层治理效果。若情感持续得到加能,情感能量不断积聚,最终可能会形成群体团结或群体团结破裂两种截然相反的结果。正向的情感能量积聚使参与者充满激情、活力四射,积极投身于互动中,有助于形成高强度的群体团结,从而确保仪式顺利进行;负向的情感能量积聚使参与者对互动越发不满,拒绝认同群体成员身份,不愿参与互动,导致群体团结破裂或根本无法建立团结,进而造成治理仪式的“出逃”。在基层治理这一场景中,从政策制定到实施,再到反馈与改进,大多需要几个月、一年甚至更长的周期,在整个互动周期中使各类行动者不断积聚正向的情感能量,形成并保持高强度的群体团结,乐意通过建言献策的方式参与基层社区、乡村的发展与建设是人们所期待的理想治理模式。根据互动仪式链理论,治理主体与治理对象内部及整体产生群体团结,主要取决于两个因素:一是治理仪式相关参与者获得情绪归属;二是认同群体成员身份。而人工智能技术在基层治理中的应用,创新了情感生成与积累的方式,有助于提高参与者的情绪归属感和身份认同感。

  其一,人工智能技术在基层治理中的应用提高了参与者的情绪归属感。一方面得益于自然语言处理和情感分析技术在基层治理中的应用。通过分析社交媒体、网络论坛等线上平台中的用户情感表达,政府能够更及时、准确地了解群众的情感诉求。例如,公众通过政务微信公众号向平台发送文字、语音等进行咨询,运营团队在线答疑,双方同时聚集于这一平台之上,根据对方的文字、语音、语调感受其焦点和节奏,据此调整自己的节奏。人工智能技术能够迅速收集并分析这些信息,这种数据的分析使政府能够更好地捕捉公众的需求,从而能够及时调整政策以更加贴近公众的期望。通过满足公众的期望,政府与公众建立起更加亲密的关系,进一步增强公众对治理过程的情感投入与情绪归属。另一方面得益于虚拟现实技术的引入。政府利用虚拟现实技术创建一个数字化的城市环境模型,居民可以穿戴虚拟现实设备,进入数字化城市,漫游于改造后的街道、公园等场景中,亲身感受改造后的城市环境,提出意见和建议。人们通过虚拟现实技术更加直观地体验政策实施的效果,从而增加与治理过程的情感连接,引发情感共鸣,更加深刻地感受政府提供的优质服务以及对人民群众的关心,从而增强了群众在治理过程中的情感归属。

  其二,人工智能技术在基层治理中的应用提高了参与者的身份认同感。一方面,智能推荐系统能够根据公众的兴趣、需求和历史行为,自主地筛选并推送用户可能感兴趣的信息,为居民提供个性化的信息服务、推送符合其兴趣的内容,使居民更积极地融入社区,参与社区公共治理。这种个性化的参与方式更容易激发公众的兴趣,提高个体参与者的能动性,发挥行动者的专长,形成人尽其用的局面,从而增强居民在治理过程中的身份认同感。另一方面,人工智能技术通过多语言交流平台,消除了语言障碍,使不同语言和文化背景的居民能够顺畅地进行交流和合作,分享彼此的见解和想法,从而使社区成员间的关系更加亲密,彼此更加信任,促进了社区的多元融合。

  四、人工智能赋能基层治理的风险规避

  数字化、智能化是基层治理的一种新形态,人工智能在各地基层治理中的应用,已经展现出基层治理效能提升的显著优越性。北京在“亚洲最大社区”回龙观、天通苑两地(简称“回天地区”)开展“回天大脑”人工智能应用于基层治理的试点,通过“一屏揽全局”“多端联动”等方式提高政务服务效率和缓解交通压力;浙江温州打造的“智慧村社通”平台,集政府监管、村务管理及公共服务等功能于一体;湖北武汉开发“智慧平安社区”APP,涵盖社区服务、一键报警、活动信息等多项功能,均取得了显著成效。但是,人工智能作为处在快速发展期的新兴技术,无疑是一把“双刃剑”,其本身的不确定性以及人对技术认识的有限性都会给基层治理带来额外风险。人工智能技术在应用于基层治理取得良好正效应的同时,也暴露出显著负效应。例如,在公共安全保障中引入智能监控系统提高城市治理效率时,也引发公众对个人隐私泄露的担忧,大量个人信息被收集和分析,导致个人信息数据被不法分子窃取滥用;在人工智能辅助决策中,运算“黑箱”特性使决策过程缺乏透明性和可解释性,公众对人工智能的决策结果也难以支持和信任。因此,要加强人工智能同社会治理的结合,运用人工智能提高公共服务和社会治理水平,坚持在规范中发展,在发展中规范,克服人工智能算法黑箱带来的不确定性与安全漏洞,将人工智能合理嵌入基层治理。

  (一)完善法律规制,警惕数据滥用和信息泄露

  数据滥用和信息泄露是人工智能嵌入基层治理最为受人诟病的两个弊端。公众基于对公共部门的信任,将大量个人信息录入政府系统,人工智能技术能够海量采集、分析个人信息,使得人们在机器的操控者面前没有隐私可言。这就给别有用心的不法分子留下了可乘之机,他们非法运用这些未经授权的数据信息进行商业活动牟利甚至犯罪,严重威胁公众隐私和信息安全,导致个人隐私泄露层出不穷,甚至引发人们绝望地喊出“隐私已死”。不仅如此,人工智能算法的不透明性以及人工智能在社会招聘、信贷审批、司法决策等场景中的机械性与歧视性等,都是应用时可能存在的隐患。这意味着政府必须加强对数据的保存和监管,避免造成大规模隐私泄露和信息滥用[26]。

  首先,制定和实施专门针对数据隐私保护的法律法规。借鉴欧盟通用数据保护条例(GDPR)的框架,制定明确的个人数据处理准则,要求数据收集者明确说明数据用途、保留期限,并且只在得到数据主体明确同意的情况下收集和使用数据;遵循数据最小化原则,即只收集完成特定目标所必需的数据,并且在达成目标后应当立即删除这些数据。其次,鼓励使用先进的数据加密技术,如匿名化处理和区块链等技术以增强数据安全;加快人工智能、大数据分析等领域的技术创新成果转化,提高数据保护和隐私安全的监测、预警和应急响应能力。最后,加强对数据使用的监管,设立一个具备审查、监督和执行权的独立的数据保护监管机构,以确保所有涉及个人数据的实体遵守法律规定,监管措施包括定期审计、数据保护影响评估,以及对违反规定者施加严格的处罚;鼓励公私部门合作,通过技术手段如数据加密、访问控制和持续的安全监测,强化对数据泄露风险的防范;建立包括政府、行业协会和社会组织在内的多元监管体系,除监控企业的数据处理行为外,还要担负起帮助公众认识自己的数据权利,并教导他们如何承担起保护个人信息的职责。

  (二)规范科技运用,预防技术懒政和行政低效

  将人工智能嵌入基层治理的初衷,是运用科学技术赋能以提高基层治理的公平性和高效性。但是,如果过度依赖技术,则会导致治理过程中的懒政、低效现象,甚至引发社会伦理问题。因此,确保科技与治理之间的平衡至关重要。

  基层治理本质上是践行“以人民为中心”的价值实现过程,人始终是基层治理的主体,技术只是辅助基层治理的工具,技术的设计和使用必须保持人的独立性和支配性,绝不让人工智能取代人在决策中的主导地位。如果实践中过分依赖数据驱动的决策模型,容易造成忽视政策制定中的人文关怀和社会复杂性,导致决策脱离实际情况。

  技术依赖还可能引发伦理问题,例如大数据分析可能无意中加剧社会分裂,人工智能决策依赖的“黑箱”算法缺乏透明度和可解释性,因此必须在技术应用中嵌入伦理考量,健全人工智能伦理审查机制,确保人工智能系统的安全、透明、合规。在人工智能技术的研发和应用阶段,要求开发者和使用者提交相应的伦理评估报告,对可能涉及的伦理风险进行分析和评估,审查机构可以依据这些报告进行审查,提出合理的建议和要求;设立独立的人工智能伦理评估机构,对人工智能系统进行全面的伦理审查;要求企业和组织在人工智能技术应用中保持透明,依法公开相关信息;建立问责机制,对于违反伦理道德规范的行为进行严肃处理,给予必要的法律制裁。

  建立公共价值考量,加强算法透明度和可解释性,确保人工智能系统的决策过程可以被理解和监督;强调伦理意识与公共价值,增强算法公共利益考量,推动开发更具有公平性、可信性的智能决策系统;推动技能培训和转岗支持,克服技术鸿沟;加强公众对人工智能治理过程的参与和监督机制建设,引导公众更好地理解人工智能技术及其潜在影响,积极地参与相关决策。

  (三)优化应用场景,杜绝形式主义和官僚主义

  人工智能的嵌入为基层治理提供了丰富多样的手段,诸如“人工智能+党建”不仅有助于提高基层党组织的思想站位,还能够提升服务人民的本领;“人工智能+政务”打通了部门间的隔阂,推翻了“各扫门前雪”的旧象,实现了资源整合与合作联动。然而,基层治理过程中也存在着技术滥用、偏离服务本质,最终演变成形式主义和官僚主义的乱象。一些部门面临着以量化指标为主导的考核要求,如政务APP的注册用户数需达到特定目标,导致一种唯数量、唯标准的现象,一些部门为了满足上级的量化要求,采取了多种措施,却忽略了为人民服务的本质。一些基层干部为了展示其政绩,过分推广多个APP和在线平台,并要求基层工作人员进行日常打卡和报告。这些做法虽表面上看似提升了工作效率,实则造成了工作的繁琐性和低效性,最终转化为对基层工作人员的过重负担。

  在开发应用“人工智能+治理”应用场景时,要始终明确技术的引入不应仅仅是为了追求表面的数字化成果,其核心目标应当是提升基层治理的服务效率和质量,杜绝为了智能而智能。因此,建立合理的评估和考核机制是推动人工智能技术有效应用的关键。机制的设计需全面反映人工智能在实际工作中的应用效果,而非单纯的量化指标,可以考虑引入民众满意度调查、服务响应时间的改善情况以及技术在处理复杂问题上的有效性等综合性指标。大力提升基层工作人员对于人工智能技术的理解和使用能力,是实现人工智能技术有效应用的必要条件。运用人工智能基础知识、数据处理和分析技能,以及将技术应用于具体的治理场景等,也为工作人员提供持续的技术支持,包括技术更新、问题解决以及定期的反馈和建议收集。

  (四)强化网络治理,避免舆论风险发酵与滋生

  人工智能技术在基层治理中的应用,极大促进了信息共享,降低了治理过程中人与人之间的信息交换与情绪传递成本。这种短时间、高频率的信息交换有其积极的一面,诸如共同体意识的培育。但是,人工智能在提升信息传播便捷性的同时,也为虚假信息、伤害性、反智性、非理性的信息传播提供了通道,这些信息通过人工智能扩散,放大了人与人之间的偏见、冷漠与仇恨,误导和煽动社会公众情绪,对基层治理、公共秩序和基层社会稳定造成威胁,特别是对那些生活在乡村、社区的公众,他们对信息真伪的辨识能力尚有限时,往往容易受到误导,引起公众恐慌或对社会问题产生错误认知,甚至会激化社会矛盾,诱导一些群众参与非法活动,使他们在无意中成为罪犯的帮凶。

  因此,加强人工智能的治理显得尤为重要,要完善人工智能舆论场的监控机制,利用人工智能技术对网络内容进行实时监测和分析,以及时识别并处理潜在的不当言论和激进思想;加强网络空间法律震慑力,建立健全法律法规,确保网络空间的秩序和安全,对散布虚假信息、煽动性言论的行为给予法律制裁。同时,要提升公众的人工智能素养,增强其识别和抵制不当信息的能力,通过学校教育、社区活动、线上课程等多种形式开展全民数字素养、人工智能素养提升活动,教会公众如何辨别虚假新闻以及带有误导性的信息。组建人工智能安全队伍,负责监测、上报可能引发舆论危机的言论,在不影响公众自由表达的前提下识别逆社会潮流的异质因素,为人工智能营造健康的发展环境。

  五、结论与讨论

  人工智能技术嵌入基层治理有助于打造以智能技术为支撑、多元参与为表征、提升治理效能为目标的治理格局。随着人工智能大模型技术的完善、应用场景更多元化以及显现出的愈发智慧的特性,可以预见人工智能将会对基层治理高质量发展产生更强劲的内推力。本文构建了人工智能赋能基层治理的“理论—机制—路径”分析框架,并对原有理论进行了更加贴近现实的修正。基于互动仪式链理论,基层治理过程实质上是治理主体与对象之间目标导向的群体互动,信息的传播对互动的效果起着决定性作用。情境是唤醒信息的要素。场域情境为信息的传播提供载体,社会情境和人文情境影响信息传播的方向、速度等特性。情感是信息传播能力的关键要素。情感强度大,信息就有足够动力继续传播,相反如果情感强度逐渐衰减,信息传播的过程也将终止。符号是信息建构的结果,是信息经历唤醒与传播后的必然走向。

  人工智能赋能基层治理的机制主要体现在两个方面。一是在唤醒信息的情境中,人工智能打破了以往必须局限于某一物理空间的限制,减少人与人之间的沟通阻碍。进一步来说,环境场域的拓展与空间限制的破除革新了传统的官民关系与社群关系,为情感加能奠定了更坚实的基础。二是在信息传播的过程中,人工智能凭借信息共享与迅速传播的特性,增强参与者的情绪归属感与身份认同感,为个体接收到信息后的情感加能以及形成群体团结创造了条件,从而推动治理顺利进行。

  本文基于人工智能赋能基层治理伴随的多元风险提出风险规避建议。一是完善法律规制以防止数据滥用和泄露,包括确立更加严密的法律框架和监管机制,以保护个人数据安全和隐私权。二是科学合理地运用人工智能技术,以避免由于过度依赖技术而产生的懒政和效率低下,包括使用人工智能时始终保持批判性思维,确保技术仅仅发挥辅助作用而非替代人类决策。三是优化应用场景以杜绝形式主义和官僚主义倾向,包括在设计和实施人工智能应用时,充分考虑其在具体治理场景中的适用性和影响。四是加强网络治理以避免舆论不当传播和风险发酵,包括建立有效的网络监控机制和公众教育计划,提高社会对虚假信息的识别和抵制能力。

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