作者：蔡之兵（中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授）

　　县域经济是国民经济的基本单元，是支撑区域协调发展格局、畅通经济循环发展格局的重要载体。习近平总书记多次对县域经济发展作出重要指示，为县域经济高质量发展指明了方向、提供了方法、勾勒了蓝图。在2024年中央经济工作会议上，习近平总书记强调要大力发展县域经济，因地制宜推动兴业、强县、富民一体发展，这是“十五五”时期推动县域经济高质量发展的根本遵循。

　　兴业是县域经济高质量发展的根本前提

　　产业兴、县域兴，作为县域经济高质量发展的根本载体，产业发展质量是决定县域经济发展质量的关键因素。提高产业发展规模和竞争能力是实现县域经济高质量发展的根本前提。

　　第一，立足比较优势选准主导产业。决定县域产业发展效率的因素众多，与县域比较优势的契合度是重中之重。不同县域自然禀赋、地理区位、要素结构各不相同，适宜发展的主导产业也不相同。从一般逻辑看，县域所选择的目标产业如果契合本地的比较优势，产业发展将取得事半功倍的效果，反之则会出现事倍功半的不利局面。与此同时，我国地域辽阔，县域数量众多，县域产业之间的选择与竞争对县域经济发展效率也会有直接影响，如果县域产业选择过于相似，县域产业发展将面临过度竞争，县域经济发展效率必然会受到巨大制约。在此情形下，不同县域的主导产业选择只有立足各自比较优势，才能避免县域之间的产业雷同和重复竞争，最大限度确保县域经济发展效率。因此，立足比较优势选准主导产业是培育县域产业体系并实现县域经济高质量发展的起点。

　　第二，立足规模优势打造主导产业。在现代市场经济竞争中，产业规模是确保产业收益的重要前提，没有一定的规模作为支撑，产业效益几乎难以保障，县域经济的高质量发展也就缺乏坚实基础。因此，在推动县域经济高质量发展过程中，县域主导产业的发展理应瞄准规模目标，系统发力，综合施策，持续提高县域各主导产业的规模量级。一方面，针对各类产业发展的供给侧，从要素供给着手，着力增强县域对各类生产要素的吸引力和集聚力，保障县域主导产业规模提升的投入条件。另一方面，针对各类产业发展的需求侧，从市场销售着手，着力完善产业的市场销售与服务体系，努力打通县域产业的市场销售渠道，完成产业发展循环，保障县域主导产业规模提升的产出条件，为产业升级提供足够多的效益积累。

　　第三，立足竞争优势壮大主导产业。相比于大中城市，大多数县域的地理面积小、区位条件差、发展能力弱，产业发展效益难以得到保障，这也是长期以来制约县域经济高质量发展的重要因素。在此情形下，推动县域经济高质量发展应强化市场思维和竞争思维，努力提高县域产业的市场竞争力。一方面，县域产业发展应坚持以企业为载体，综合运用财政政策、区域政策和产业政策，提高对企业的支持力度，努力增强企业内生发展动力和市场竞争能力，通过提高企业效益保障县域发展效益。另一方面，县域产业发展应依托本地比较优势，积极打造地域产业品牌。从当前县域经济发展实践看，拥有足够多地域产业品牌的县域，往往能够抢占市场先机并获得足够多的发展收益，而大多数县域之所以难以进入发展的“快车道”，缺乏足够有影响力和竞争力的产业品牌则是关键因素之一。因此，学习先进县域打造地域产业品牌的经验和做法，结合本地实际情况，从品牌形象、品牌塑造、品牌推广、品牌打造等各个环节同时着手，加快培育更多体现本地优势和特色的产业品牌，也是实现县域产业高质量发展的重要支撑。

　　强县是县域经济高质量发展的根本保障

　　县域作为县域经济的核心载体，其发展水平直接决定县域经济的整体质量。发挥强县龙头作用并强化其发展能力是实现县域经济高质量发展的根本保障。从发展能力包含的要素看，规划准不准、基建强不强、环境好不好直接影响县域发展质量，增强县域发展能力理应把握规划、基建、环境三大重点。

　　第一，坚持以规划为本。在影响区域发展的诸多因素中，发展规划的科学性和可行性直接影响资源配置效率并最终影响区域发展水平。习近平总书记强调，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。因此，推动县域经济高质量发展离不开科学规划体系的支撑。具体看，推动县域经济高质量发展需要同时发挥空间规划和发展规划的作用。一方面，自2019年以来，我国逐渐建立了“多规合一”的国土空间规划体系，为区域发展提供了具体蓝图和约束。作为县域发展的空间依据，县域国土空间规划的核心功能在于明确划分且统筹好生态保护、农业安全和城镇建设三大空间。然而，从当前实践看，县域国土空间规划虽然已经划定，但不少案例表明生态红线与城镇开发边界之间还存在一定冲突，产业布局与空间划分不完全匹配，难以有效衔接经济发展需求。另一方面，发展规划是明确县域经济总体产业布局的整体规划，是影响甚至决定县域经济发展效率的关键工具。然而，从当前实践看，不同县域之间的发展规划存在雷同现象，产业定位趋同，多数县域没有找准自身比较优势并培育出具有特色优势的主导产业。与此同时，县域之间的要素流动并不充分，土地、人口、资本等各类生产要素的自由流动度也受到明显抑制，经济活力难以释放。对此，应着力推动实现空间规划与发展规划的协同融合。在起点上，应妥善处理经济增长与生态保护、用地指标与产业需求的关系，理顺不同部门的审批权责问题，做到制度、数据、政策协同。在技术上，应顺应时代发展趋势，推动县域规划向数字化、动态化、智慧化转型，借助科技手段优化规划决策，着力增强县域发展韧性，既保障生态安全底线，又能为强县以及县域发展预留弹性发展空间。

　　第二，坚持以基建为要。基础设施建设是县域经济高质量发展的重要支撑。一方面，“想要富，先修路”，交通基础设施的改善是增强县域经济发展能力的关键前提。完善县域交通基础设施体系需同时着眼对外联通与内部畅通。在对外联通上，与外部地区尤其是经济发达地区的联通度对县域经济的高质量发展具有至关重要的作用，强化县域在全国交通网络体系中的比较优势，应以高铁、高速公路为主通道，构建跨区域交通廊道，形成县域与周边地区的“多中心联动”开放格局。在内部畅通上，很多县域的内部交通体系往往呈现城区交通条件好而边缘地区交通条件弱的特征，尤其是县域与部分偏远乡镇和村落之间还存在交通不均衡现象。针对这种“单中心圈层”结构缺陷，应增加支线路网数量，合理调整公路等级，增强整体交通连通性与可达性。另一方面，作为县域经济发展的重要载体，县域本身的城市基础设施建设质量对县域发展同样具有不可或缺的支撑作用。从我国县域建设情况看，受财力不足等因素的影响，我国多数县域的城市基础设施建设存在短板，地下管廊覆盖率低、排污排水设施不健全、城市道路维护不及时、数字基础设施不丰富，充电桩等各类公共服务产品的供给数量不够，这对县域高质量发展也会产生较大负面影响。从高质量发展的要求出发，推进县域高质量发展应重点强化基础设施建设，多方筹集资金，强化系统思维，遵循城市生命周期规律，立足不同类型基础设施的技术特征与发展方向，瞄准现代城市、智慧城市的建设需要，加快弥补制约县域高质量发展的基建短板。

　　第三，坚持以环境为重。良好的生态环境是县域可持续发展的关键，绿水青山就是金山银山，县域经济发展必须统筹发展好生态保护与经济发展的关系。对前者而言，保护自然生态环境能够为县域提供更好的宜居环境，吸引更多人才和投资，增强县域的吸引力。在党中央高度重视绿色发展和生态产品价值实现机制的背景下，县域发展应树立生态环境优先意识，推动生态产业化与产业生态化融合，结合县域自身特色及资源禀赋发展绿色循环经济。对后者而言，营商环境是决定县域竞争力的核心指标，是吸引投资、激发经济活力的核心。随着全国统一大市场建设进程的加速，地区之间的竞争将愈发激烈。相比于其他大城市，县域的区位优势、发展能力并不占据优势，这就要求县域更应该在营商环境上大做文章，对标对表国内外一流城市的营商环境标准，找准自身具体问题和长期矛盾并制定系统性、长期性、约束性的营商环境改革方案，果断出击，久久为功，以营商环境的比较优势塑造县域发展的竞争优势。

　　富民是县域经济高质量发展的根本导向

　　县域是城市与乡村的连接点，是维持社会安全稳定、保障改善民生的落脚点，也是支撑经济长期稳健发展的关键点。实现富民目标、共享发展成果是县域经济高质量发展的根本导向。

　　第一，以就业为重点。就业是民生之本，县域经济发展需以稳定和扩大就业为核心着力点，为农民工和外来人口提供更多的、更好的就业机会。一方面，农民工工作流动性大且技能与岗位匹配度低，就业需兼顾稳定性与可持续性。因此，一要依托县域特色产业集群创造本地化就业岗位，提供适配农民工的稳定岗位；二要健全完善职业培训体系，针对建筑、制造业等行业开展定向技能培训，使农民工技能与岗位需求精准匹配；三要推动企业规范用工，通过扩大社保覆盖面，规范劳动合同增强农民工就业保障。另一方面，外来人口融入难度大且人脉资源少，就业需兼顾融入性与发展性。与东部地区相比，中西部地区产业结构相对单一、优质岗位数量少，就业机会相对匮乏且薪资待遇缺乏竞争力，难以吸引和留住高端人才。在此背景下，县域应针对高校毕业生、退役军人等群体的具体特征，全力打造“引得来、留得住”的优质就业生态环境，优化创业政策，降低创业门槛，强化服务保障。同时深化返乡创业政策，带动就业倍增效应，引导返乡者投身高附加值领域工作，搭建公共研发平台，带动中小企业升级，扩大就业容量，实现富民目标。

　　第二，以收入为抓手。收入增长是衡量县域经济发展成效的重要指标。增加收入应立足农民和市民两大群体，通过优化收入结构实现城乡居民收入增长与社会稳定。对于农民增收，一要延伸农业价值链，借助政策扶持，推动农业与制造业、服务业融合，将初级产品转化为高附加值商品，提升经营性收入；二要促进县域就业，引导劳动密集型产业向县域转移，发展当地服务业，为农民提供就近就业机会，稳定工资性收入；三要激活土地要素，加快引导和鼓励农民以土地经营权入股，推动适度规模经营，扩大财产性收入。对于市民增收，一方面要夯实工资增长基础，研究表明，县域劳动生产率每增长1%，市民工资性收入增长0.75%，可通过技术升级提高产业附加值，带动市民薪资水平同步提升。另一方面，要强化社会保障减负效应，完善社会保障体系与分层分类救助体系，扩大失业保险、工伤保险覆盖范围，对低收入群体实施医疗、教育等专项补贴，减轻刚性支出压力，促进收入分配更加公平。

　　第三，以公共产品供给为支撑。社会保障制度和公共产品的完善能切实提升居民生活质量，是实现共同富裕的重要保障。当前县域社会保障水平明显偏低，尤其关于农村人口的保障体系尚不健全，大量农村人口的社会保障水平低于城镇居民。导致这一局面的原因，既包括县域发展水平不足，财力难以支撑高水平社会保障体系，也与我国长期存在的城乡二元结构有着密切关系。从这个角度看，增强县域的公共产品供给质量，需加快推动城乡融合发展，尽可能实现城乡社保并轨，着力消除养老保险、医疗保险的户籍差异，使县域内城乡居民享受同等保障待遇。此外，优化公共产品供给，要聚焦教育、医疗、养老领域公共服务的发展需要，精准测算不同供给规模下的资金需要，通过优化财政支出结构，合理提高社会保障支出比重，同时优化地方政府专项债券使用方式，引导各类专项资金重点支持教育、医疗、养老等领域，持续提高服务质量和覆盖面，真正实现均等化、均衡化的公共产品供给模式，为县域高质量发展提供更大动力。