作者：杨志勇（中国财政科学研究院院长)

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》强调，“加强财政科学管理，加强财政资源和预算统筹，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”，“完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度，优化企业总部和分支机构、生产地和消费地利益分享”。此前，针对地方招商引资乱象，习近平总书记特别强调，“建立健全规范的财政补贴政策体系”。这是党中央为整治地方招商引资乱象、建设全国统一大市场作出的重要部署，也是财政更好服务高质量发展的关键举措。当前，我国财政补贴制度在促进区域协调发展、支持产业升级方面发挥了积极作用，但也存在地方各自为政、政策碎片化、恶性竞争等问题，亟须通过制度性重构加以破解。

高度重视建设全国统一大市场的重要性和急迫性

建设全国统一大市场，是社会主义市场经济体制走向更加完善、制度优越性充分发挥的内在要求。在社会主义市场经济条件下，市场对资源配置起决定性作用，其效力取决于市场的广度和深度。从市场的广度来看，市场半径越大，分工程度越高，效率随之提升。从市场的深度来看，体制机制越畅通，市场作用越能充分发挥。当前，一些地方不规范的财政补贴割裂了区域市场，限制了市场半径的延伸，直接削弱了市场的广度。因此，建设全国统一大市场、规范财政补贴，本质上是一场降成本、增效率的深刻变革，其紧迫性不言而喻。

建设全国统一大市场，是构建新发展格局、推动高质量发展的现实需要。习近平总书记2020年4月在中央财经委员会第七次会议上，首次提出“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，这是把握未来发展主动权的战略部署。新发展格局中，国内大循环作为主体，依托14亿多人口的超大规模市场，这一市场必须内部可循环、能循环、循环好。我国已成为世界第二大消费市场，消费已成为经济循环的终点，也是新起点。各环节的高效衔接，离不开全国统一大市场。若财政补贴仅面向本地产品或生产环节，既造成不公平竞争，也发出扭曲信号，阻碍资本按市场规律流动，导致资源配置失衡，要素市场难以统一。国内大循环并不排斥国际循环，中国坚持对外开放，通过国际循环提升内循环效率，同时以国内循环支撑更高水平对外开放。中国在创造自身“两个奇迹”的同时，为全球经济增长贡献了重要力量。仅仅是在“十四五”时期已经过去的4年中，中国经济实现了平均5.5%的增速，对世界经济增长贡献率保持在30%左右。全国统一大市场建设，将显著提升我国参与国际循环的质量和深度，增强国内经营主体在全球竞争中的底气。

建设全国统一大市场，是赢得国际竞争主动权的必要条件。现实中并不存在纯粹的自由竞争，只有坚持有效市场和有为政府相结合，才能释放更高效率。国际竞争主动权，归根到底建立在高水平全国统一大市场的基础之上。一个高水平、一体化的国内大市场，能为中国企业提供无与伦比的“需求红利”和“规模优势”，既能摊薄前沿技术的研发成本，也能加速创新成果的商业化应用，是培育世界级创新型企业的战略基石。反之，不规范的财政补贴，不仅扭曲市场信号，还削弱整体竞争力，妨碍我国在国际竞争中抢占先机。

不规范财政补贴的成因

一段时间内，地方政府把不规范的财政补贴当作财政竞争的抓手，最常用的就是“财政奖励”：按照企业所缴纳的地方税收，全额、半数或按约定比例再返还。无论何种形式，实质都是财政返还，都会冲击税法统一，是用不规范的减免税把招商引资引向歧路。为把项目留下来，有的地方还在政府采购里“定向倾斜”，交易外壳下藏着隐性补贴，典型做法就是只买本地，尤其是新招商引资而来的本地企业。对企业该交的行政性收费、政府性基金开口子减免，也是把财政资源挪给企业，同样算财政补贴。无论何种形式的财政补贴，本质是政府向企业单向转移财政资源。得到了财政资源的本地企业比未得到财政资源的外地企业多出了成本优势，市场也因此被扭曲、被分割。

不规范的财政补贴，根子在地方政府的行为逻辑：先把当地经济总量撑大，换更大的GDP数字。拼经济不能唯GDP，高质量发展才是第一要务。GDP固然重要，但高质量发展要的是符合新发展理念、结构优化、就业友好的GDP。不规范的财政补贴是让渡短期利益去换税收增量。一地税收多了，其实在慷国家之慨、得小区域之私，把地方财政撑成“虚胖”，既误导地方党委政府决策，又加剧财政收支紧平衡。这些地方只顾当地税收增量，最终只会落入负和博弈，本地到手的实际增量远小于外地的损失。站在全国一盘棋角度来看，这是拿国家税收利益为代价，税源非正常转移，市场被扭曲，政府增进市场作用所需的财力也被掏空，全国统一大市场建设跟着受影响。

综合施策建立健全规范的财政补贴政策体系

针对地方政府的行为，要在保护其发展经济积极性的同时进行有效约束。大国经济的特点是必须发挥中央和地方两个积极性。中央制定政策不是要把地方管死，而是要体现政策的引导作用，鼓励地方用更好的公共服务、更优的基础设施、更佳的营商环境作为招商引资的重要抓手，栽好梧桐树、自有凤凰来。

地方政府做大GDP要与当地的资源禀赋相结合。注重发挥当地的比较优势，在激发市场活力上大做文章，确保经济增长的可持续性。地方政府发展经济的积极性，要体现在把资源配置到最合适、效率最高的地方上，而不是以短期GDP论英雄。要将短期经济增长与中长期经济发展统筹起来，按照与中国式现代化相适应的财政制度要求，加快建立健全规范的财政补贴政策体系。

财政补贴政策要与全国统一大市场建设相适应。看待财政补贴应持理性态度，财政补贴只要做到经营主体一视同仁，并把绩效排在首位，就能成为有效政策工具。要立足国情，建立一套规范、透明、可问责的补贴制度框架;主动对接国际高标准经贸规则，形成经得住检验的“中国方案”;统筹财政支出与税费基金减免，坚持量力而行、高效运行;构建全周期绩效评估与动态调整机制，确保补贴资金“好钢用在刀刃上”，建立贯穿事前、事中、事后全过程的绩效管理体系。

有效落实规范的财政补贴政策体系。必须做到严格执法，对违规返还、变相减免等行为，发现一起纠正一起，让地方不规范的财政补贴政策无处藏身且无法发挥作用。加大政策宣介，释放明确信号，切断企业与地方结成损害国家利益的念想，真正构建亲清政商关系。

约束地方政府滥用财政补贴政策的行为。健全预算制度，增强预算约束力。地方预算能公开的一律公开，让预算资金的流向得到充分监督，做到无预算不支出。税费基金减免必须于法有据，任何口头承诺一律无效。对滥用补贴造成市场分割的，除问责相关责任人之外，按照涉事金额扣减中央转移支付，增加违规成本，更好体现转移支付的激励约束功能。

大力推进地方财政科学管理。将有限的财政资金用到刀刃上，补贴资金要聚焦补链、强链、延链，补齐本地供应链短板，因地制宜发展新质生产力，充分体现地方的产业发展优势。如此，方能以规范、高效、可持续的财政补贴政策体系，为全国统一大市场夯实微观基础。