作者：贺丹（中国人口与发展研究中心主任）

　　党的二十大以来，习近平总书记从中华民族伟大复兴的战略高度出发，就人口高质量发展作出一系列重要论述，从历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑三个层面创造性提出了一系列新概念、新思想、新要求，使我们党在新的人口环境和条件下对人口发展规律的认识达到了新高度。物质资料再生产和人口再生产是保障人类社会可持续发展的必要条件，加大投资于人的力度，是促进人的全面发展、人口高质量发展的关键，更是推动经济社会高质量发展的基础保障。习近平总书记指出，“要顺应人民群众对美好生活的期待，坚持人民主体地位，把人口高质量发展同人民高品质生活紧密结合起来，把‘投资于物’同‘投资于人’紧密结合起来，尽力而为、量力而行，建立健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系”。建立与人口高质量发展战略目标相适应的人口发展支持体系，健全适应人民高品质生活需求的人口服务体系，是“十五五”时期需要加快推动的重要任务。

　　推进中国式现代化面临新的人口环境和条件，人口发展支持体系的目标需要从均衡发展向高质量发展迈进

　　习近平总书记指出，“当前，我们迈上全面建设社会主义现代化国家新征程，我国人口发展也进入了一个新的时期。综合研判，随着经济社会发展和人口年龄结构变化，我国总体上已由人口增量发展转向减量发展阶段，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征”，新的人口环境和条件对健全人口发展支持体系提出了更高要求。

　　低生育水平呈现长期化、普遍化趋势，应对少子化需要综合施策。我国自1992年总和生育率开始低于2.1的更替水平，2020年下降到1.3，现已经进入超低生育水平阶段。少子化正在从供给和需求两侧改变我国经济社会发展的基础条件。一方面，人口负增长的影响具有全局性，政府难以通过传统政策工具解决市场规模缩小的问题。另一方面，少子化将加速科学技术变革和公共服务体系调整。劳动年龄人口达峰会加快人工智能在劳动密集型行业中的替代速度，出生人口下降也会加快卫生、健康、教育、就业等公共服务资源的结构性调整。从长期看，生育水平下降的影响因素复杂、区域差异大，就业、收入、住房、教育等影响婚育的结构性压力仍然有待改善，结婚人数下降、婚育年龄推迟、生育意愿减弱、生育能力下降、育龄妇女规模缩减等趋势性因素持续叠加，单一政策难以有效遏制少子化态势，迫切需要提升人口发展支持政策的综合性和协调性。

　　人口老龄化规模大、速度快，持续加重医疗、社保和家庭负担，健康老龄化需要系统应对。自1999年我国进入老龄化社会以来，我国老龄人口规模持续扩大、速度持续提升、高龄老人和失能老人比例持续增加，提高了推进中国式现代化的艰巨性和复杂性。2022年至2035年期间，1962年至1975年第二次婴儿潮出生的人口开始进入老年期，与1950年至1958年第一次婴儿潮产生叠加影响，我国正在全面进入新的老龄化加速期，同时面临活力老人、高龄老人、失能老人、失智老人快速增加的多重挑战。2025年，我国60岁及以上老年人口已超过3.2亿，2035年将超过4亿，快速增加的养老照护、医疗护理、精神健康、社会服务需求，对公共服务体系提出更高要求。尽管我国老年人口相关的政策储备探索早、投入大、周期长，并且现已上升为国家战略，但由于政策牵涉面广、利益关系复杂，老龄工作制度不完善、养老服务体系不健全、养老事业产业协同发展能力不足等问题仍然突出，应对人口老龄化的政策制度和服务体系需要进一步完善。

　　从人口规律看，少子化、老龄化是社会生产力发展到一定水平的普遍现象。习近平总书记指出：“我国用几十年时间走完发达国家上百年工业化道路，人口转变速度快，人口减少来得早，但总体上是符合世界现代化发展一般规律的。”人口形态从高出生、高死亡、高增长发展到低出生、低死亡、低增长及至负增长后，人口发展支持的目标导向也需要完成从长期均衡发展到高质量发展的转变。从经济规律看，经济发展达到一定阶段后，资本、劳动力数量等要素对经济增长的动能减弱，人口质量对经济持续增长的贡献提高。在人口由增量发展转变为减量发展的形势下，投资人口就是投资经济，人口高质量发展是新历史条件下经济高质量发展的重要动力。作为推动人口高质量发展的保障条件，人口发展支持体系的核心目标是“投资于人”，保障人口再生产的可持续性，增强人口与经济、社会、资源、环境的协调性，实现物质资料再生产和人口再生产的平衡。

　　“一老一小”服务需求日益突出，高品质的人口服务体系需要向覆盖全人群、全过程、全生命周期迈进

　　在传统社会中，家庭是人口再生产的主体，承担生育、养育、教育、养老等多重责任，也是物质资料再生产的基本单元，兼具生产、交换、分配、消费的多重功能。在现代化进程中，我国经济社会发展水平、居民人均可支配收入和公共服务能力持续提高，家庭部分功能转由社会承担，以幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶为重点，覆盖9个服务领域、22类服务事项、81个服务项目的基本公共服务体系已经初步建成，人民群众对公共服务需求的层次不断提高、类型更加丰富。但是，伴随家庭结构日益小型化、核心化，传统家庭养老抚幼功能弱化，养老、托育、生育、养育等问题成为人民群众急难愁盼问题，对构建以“一老一小”为重点的人口服务体系建设提出了新的要求。

　　坚持系统观念，一体考虑经济社会效益评价和财政转移支付调节机制，加快健全覆盖全人群的人口服务体系。习近平总书记强调：“坚持系统观念，要统筹兼顾、辩证施策，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革系统性、整体性、协同性。”以人口高质量发展支撑中国式现代化的决策部署意义重大，尽管不同地区均不同程度地面临少子化、老龄化、区域人口增减分化挑战，但城乡、区域之间阶段性特征较大，人口高质量发展的主要风险与矛盾也存在差异，部分地区对做好人口工作的紧迫性理解不全面，对建立人口服务体系的重要性认识不深入，对人口服务的基本内涵、职责分工、服务对象、内容标准、支出责任等界定不清晰，对如何统筹人口变化与经济发展、资源环境、社会治理、民生改善的关系存在不同理解，对如何建立人口服务体系、支持人口和劳动力有序流动、促进人口高质量发展的目标定位的认识也略有不同。习近平总书记指出，“将婚嫁、生育、养育、教育、就业、就医、住房、养老等一体考虑”，既要综合评价人口服务的经济社会效益，也要均衡分担人口服务的财政成本。我国基本公共服务的财权事权划分较为清晰，但人口服务体系责任分担机制尚不健全，财政转移支付等与人口结构增减变化的挂钩机制尚未建立，欠缺对人口少子老龄化、经济发展水平等因素的综合考量，导致各级财政投入水平和比例不明确，个人、政府、市场各主体的责任分担边界不明确，不同地区人口服务财政投入存在较大差距。

　　坚持改革创新，打破体制机制障碍、全面深化改革、强化部门政策协同，加快健全覆盖全生命周期的人口服务体系。当前，我国人口服务供给与人民群众日益增长的对高品质服务的需求还有较大差距，“一老一小”是最大短板。习近平总书记强调，“促进养老托育服务健康发展，解决好‘一老一小’问题，对保障和改善民生、促进人口长期均衡发展具有重要意义”，“抓住‘一老一小’这个重点，更加精准有效地为群众排忧解难”。现有的人口服务体系建设标准较为分散、不系统，与全生命周期的服务需求和人口高质量发展的战略要求相比还有一定差距。多数地区还没有将现有的各类人口服务资源进行整合，难以形成全覆盖、无缝衔接的服务体系。生育、养育等“一小”相关服务，生活照料、医疗护理、安宁疗护等“一老”相关服务，是人民群众感受负担较重、反映较为强烈的问题，但也是保障制度相对薄弱的领域，虽“有服务”但“难负担”的问题亟须重视。同时，人口服务体系的工作组织领导机制还不健全。建立健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，需要加强教育、卫生、就业、社会保障等多个部门的协同，需要协调解决好政府、社会、家庭和个体等多个利益相关者之间存在的复杂关系，需要强有力的领导协调机制高位推动、统筹推进。虽然政府各部门从不同角度出台了一些支持人口发展和流动的托育、就业、养老服务支持措施，但多数地区尚未针对人口服务体系建立相应的领导机制，跨部门协作联动不够，全链条的人口服务政策合力不强。

　　坚持人民主体地位，顺应人民群众对美好生活的期待，优化服务流程体验，加快健全覆盖全过程的人口服务体系。习近平总书记指出：“把经济政策和非经济性政策统一纳入宏观政策取向一致性评估，统筹政策制定和执行全过程，提高政策整体效能。”当前，我国人口服务的覆盖范围逐步扩大，但过程质量仍然有待提升。一是服务可及性不强。部分地区养老、托育机构实际利用率较低，服务供给的普惠性、便利性以及群众对机构安全性的信心还有待提升。二是服务系统性不强。虽然省、市、县三级已持续出台政策措施，但人口服务内容、服务方式、服务标准较为分散，人口服务体系的整体性、系统性、协同性还需加强，在降低群众生育、养育、教育成本方面，仍缺硬举措、实办法。三是服务公平性不足。全国统一的人口管理制度尚未形成，区域之间、城乡之间的人口服务体系建设还不平衡。现有的人口服务体系建设标准较为分散、不系统，各种项目的保障水平存在明显的城乡、区域差异。四是服务专业性不足。契合人口高质量发展目标的服务人才供给不足，无论是养老服务还是托育服务，多数投入主要侧重于机构、床位、托位等“补砖头”的硬件建设，但运营管理、人才培养、薪酬待遇、职称评定、信息支撑等“补人头”的软件保障难以及时跟进，导致养老托育领域同时出现专业人员短缺、人员流动性大、从业积极性不高等问题。

　　坚持数据驱动，促进人口服务管理与信息采集、动态监测深度融合，强化人口服务体系建设的数据驱动力。习近平总书记指出，“把握人口变化趋势性特征，为完善人口发展战略和政策体系、制定经济社会发展规划、推动经济高质量发展提供准确统计信息支持”。人口监测是人口服务体系的组成部分，也是科学评价人口政策效果的重要依据。当前，我国尚未建立完善的人口家庭统计制度和动态监测体系，现有的统计监测对常住、户籍、就业等各领域人口变动情况、变化特点与趋势影响的监测还不全面，动态更新稍显滞后，难以为人口服务体系的系统化、精细化管理提供基础；尚未建立国家层面的人口信息共享比对机制，人口信息资源共享平台和规范化建设有待推进，社保、户籍、民政等相关数据资源对接共享、政策互联互通等方面还存在不少难题；尚未建立人口数据监测预警机制，迫切需要提升人口家庭统计分析、预测预警和风险评估能力，科学监测和评估人口变动情况及趋势影响，科学预测和分析人口因素对重大决策、重大改革和重大工程建设的影响。

　　以体制机制改革为主线，加大投资于人的力度，促进物质资料再生产与人口再生产良性互动

　　习近平总书记指出：“社会是不断发展的，调节社会关系和社会活动的体制机制随之不断完善，才能不断适应解放和发展社会生产力的要求。”中国式现代化是实现人的全面发展的现代化，人口发展支持和服务体系涉及全人群、覆盖全生命周期，关系到婚嫁、生育、养育、教育、就业、就医、住房、养老等一系列影响广大人民群众的重要问题，体制机制改革更加迫在眉睫。健全人口服务体系建设，亟须以“一老一小”为重点，打破理念认知、体制机制、服务衔接、经费统筹、人才支撑和信息互通障碍，坚持投资于物和投资于人紧密结合，构建综合、系统、协调的服务框架，既满足少儿人口、劳动年龄人口、老年人口等各年龄段人口的服务需求，又覆盖流动人口、新就业形态人员、残疾人等各类群体的服务需求，涵盖事前、事中、事后等所有过程环节的服务需求。

　　深化人口服务体制机制改革。加强党对人口服务体系建设的统一领导，统一各级党委、政府对人口工作的思想认识。健全完善人口工作综合协调、督促指导、工作推进、任务督办和监测评估机制，将核心指标纳入地方综合考核，引导全社会共同认识投资于人的紧迫性。将积极应对少子化、老龄化共同上升为国家战略。对照强国建设、民族复兴的战略目标，明确人口服务体系在人口发展战略中的功能地位，编制人口服务体系中长期发展规划，强化与社会保障、卫生健康、教育、养老等专项规划的衔接，统筹全生命周期的公共服务资源配置。确立家庭支持政策导向，通过人口服务支撑巩固家庭养老育幼功能。借鉴欧洲家庭政策审查制度，建立人口服务政策前置审查制度，对各类公共服务体系制定前和实施过程中的政策合规性、宏观一致性和服务可及性进行审查，确保各类政策发挥支持家庭发展的协同作用。

　　完善人口服务投入保障机制。优化财政投入结构，重视人员经费保障、运行机制建设的支撑作用。保障育儿补贴制度可持续性，将托育、学前教育、安宁疗护等纳入基本公共服务。建立辅助生殖支持专项基金，将辅助生殖检查、治疗和手术费用全面纳入医保。加快急需紧缺职业人才培养，编制人口服务职业需求目录。完善效果评价机制，以考核评估引导人口服务体系有序发展。在政策效果评估中不能仅仅着眼于提振生育水平或改善生育意愿，应当着眼于人口素质的全面提升，更加注重满足稳定女性职业发展预期、减轻家庭生育养育负担、提高人口整体素质等方面的现实要求。

　　优化人口服务体系建设路径。编制“一件事”基本服务清单。探索启动“生育一件事”行动，做好青少年生殖健康教育、人工流产、流产后关爱、生育力评价、婚检、孕检、产检、出生缺陷防治、辅助生殖等服务的衔接。全面推广“出生一件事”服务清单，整合孕产妇建档、出生医学证明、儿童保健、户口登记、社保办理等服务事项联办。探索设计“养老一件事”场景，细化基本养老服务清单，整合各部门为老服务政策。逐步建立“服务一件事”标准，统一以常住人口为服务对象，取消户籍、城乡、区域和孩次差异，加强对留守儿童、流动儿童、随迁老人等重点人群的服务保障。