“如果在现行政绩考核体系的经济指标、社会指标、人文指标和环境指标等基础上再增加一个法治指标,简称‘法治GDP’,那么,各级政
府和官员就不会唯经济指标马首是瞻,推行法治就会成为各级官员的理性选择。”
――马怀德
引入“法治GDP”、将法治指标纳入政绩考核――这是行政法学家、中国政法大学副校长兼法治政府研究院院长马怀德教授几年前提出的建议。
今年“两会”期间,中国政法大学法治政府研究院公布了《北京市政府依法行政考核评价指标体系》和《北京市政府信息公开考核评议指标体系》。这是马怀德和他的团队关于“法治GDP”的最新研究成果。
马怀德出生于青海,1988年从北京大学法律系本科毕业后,进入中国政法大学研究生院,专攻行政法学,并成为我国第一位行政诉讼法学博士。当时,依法行政的观念变革尚处于破冰阶段。他毅然选择了这一研究领域,既源于经邦济世的情怀,也源于对国家政治昌明的信心。
如今,建设法治政府已是人心所向,而法治政府理论的研究与推广是其中一个基础环节。这也正是包括马怀德在内的行政法学者们努力的方向。
将法治指标引入政绩考核
把法治指标引入政绩考核,是马怀德近年获得广泛社会影响的一项建议,也是他长期关注法律的实施与保障,思考促使法律文本落实路径的成果。
徒法不足以自行。法律实施不尽如人意是中国法治建设长期面临的难题。一些法律的承诺往往难以兑现为民众的真实福祉。
马怀德认为,法律实施难的根本原因在于缺少推行法治的动力。目前的社会现实是,一方面,社会大众依法维权的热情日益高涨;另一方面,公权力主体的法治观念和水平有待提高,一部分行政执法机关和司法机关还处于被动应付法治要求的状态,尚没有形成主动推行法治的客观环境和制度保障,这与社会公众的法治热情形成了明显反差。
“在中国推行法治与发展经济一样,需要来自政府的强大动力。包括法治指标在内的较为全面的政绩考核标准,恰恰能够提供这样的动力。”马怀德指出,如果在现行政绩考核体系的经济指标、社会指标、人文指标和环境指标等基础上再增加一个法治指标(简称“法治GDP”),那么,各级政府和官员就不会唯经济指标马首是瞻,推行法治就会成为各级官员的理性选择。这样才能激发起各级政府推动法治的热情,使法治的推行由被动转为主动。
马怀德还提出了法治指标体系的基本内容:其一,具体的行为规范是不是建立在法律基础上,政府的运行是否严格按照法律原则、精神、规范进行;其二,政府的管理是不是按照法定的、正当的程序运行;其三,是否按照法律规定的要求确定责任、追究责任。此外,还要考察政府活动是否讲诚信、是否权责一致,是否合理规范等等。
是否依法行政“指标”说了算
“法治GDP”的思路,一经提出即引了热烈反响。2007年,北京市政府法制办与中国政法大学法治政府研究院组成了联合课题组,共同研究构建北京市依法行政考核评价指标体系,开始在全国各地进行调研。
2004年3月,国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》,确立了建设法治政府的目标。2008年5月,国务院又印发了《关于加强市县政府依法行政的决定》,明确提出要建立依法行政考核制度。这些规范性文件成为研究的基础。
目前,许多地方政府都在探索建立本地区的依法行政考核评价机制。但马怀德和他的团队发现,这些探索仍存在一些不足,有待完善。例如,有的考核评价主体相对单一,主要限于行政机关自身,社会主体参与较少;考核评价的行为类型限于行政处罚等积极行政行为,对行政不作为等消极违法行为的考核和监督不足;考核评价的权威性不足,考核评价多流于形式。
历时一年四个月,马怀德协助北京市政府制定了一套具体、科学的依法行政考核评价体系。这套指标体系由8个一级指标、30个二级指标、70多个三级指标构成。从立法制定规范性文件、制度建设,到具体的执法活动、参与行政复议活动,再到上级政府的评价、同级部门的评价、社会公众的评价,都占有一定的权重。
引人注意的是,强化对行政行为的监督这项指标在这套体系中所占权重最高,达400分,其中社会公众对依法行政工作的评价就占了110分。马怀德和他的团队还专门设计了北京市依法行政公众评议方案和行政相对人依法行政满意度调查问卷。
学界普遍认为,这一指标体系最大的亮点就在于评价主体的多元化。对政府依法行政水平开展评估,上级行政机关对下级行政机关工作任务的完成情况进行考核固然重要,但服务对象,即社会公众才更具有发言权。因此,依法行政水平评估还需要社会各方主体的参与,以便多方位地保证行政机关依法行政,真正发挥指标体系在推进政府依法行政进程中的重要作用。
中国人民大学法学院教授莫于川认为,这一指标体系的诞生不是偶然的,“而是法治政府建设到了一个阶段后所必然出现的精细化操作”。
北京市政府法制办有关负责人透露,这项成果中的部分指标已经在北京市2009年度绩效考核中得到应用,有效推动了全市依法行政工作。
探究良善的法律之治
“法治GDP”的建议体现了马怀德敏锐的问题意识和强烈的现实关怀,而这正是他治学的特点。他的研究非常注意观察当下,挖掘其隐含的趋势,并作出有前瞻性的回应。
1993年,马怀德完成了国家赔偿法领域的论文,成为全国第一位行政诉讼法学博士。当时,国家赔偿法草创未就,无论是框架体系,还是具体制度都迫切需要研究,马怀德的大量创见影响着立法。国家赔偿法颁布后,他又奔波宣讲、著书立言,为国家赔偿法的施行鼓与呼。近20年来,马怀德致力于国家赔偿制度完善的热情始终不渝。这种情感,或熔铸于文章言说,或化身为代理案件的行动。
早在1990年初,马怀德就意识到,政府广泛运用事前许可的方式管理社会、经济生活与市场运行,与行政改革目标存在矛盾。为此,他对行政许可制度进行了原创性研究,分析了行政许可设定权限不明、范围失控、程序混乱等现象,并提出制定统一的行政许可法,整饬行政许可活动的立法构想。统一的行政许可立法在国际上并无先例,缺乏普适性的经验以资借鉴。提出这样的理论,正是对中国实践面临的困惑,以及结合我国行政法治发展所积累的独特经验进行深入思考的结果。
这样的思考也得到了历史的回应。为革除滥用行政许可导致的寻租空间大、管理成本高、市场普遍分割等弊病,我国于20世纪90年代中期启动了行政审批体制改革的地方试点,21世纪初在全国推广,并在制度层面凝结为统一的行政许可法。这部框定行政许可权力行使规则、调适政府权力边界的重要法律,从提起动议到参加起草,马怀德都是重要的参与者、推动者。
近年来不时发生的突发事件,促使马怀德开始思考应急法制的问题,探寻既能规范紧急权力运行,又能保障、提高政府危机应对能力的路径。“非典”过后,他主持撰写了《应急反应的法学思考》一文,提出了构建国家应急法律体系的设想和思路,后来又被国务院聘请为应急管理专家组成员,是成员中惟一的法学家。2009年,马怀德带领课题组撰写了修改完善突发事件应对法的建议,受到中央领导的重视。
凭借敏锐的学术洞察力,马怀德开拓、推动了行政法多个领域的研究。如今,行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政许可法、突发事件应对法等法律已颁布实施,行政强制法等纳入立法议程,《国务院全面推进依法行政实施纲要》也已实施,法治政府的基础已经奠立。这既是改革开放进程大势所趋,也得益于包括马怀德在内的行政法学术团体在知识上的贡献。
