本期关注
应急管理
2008年以来，我国连续遭遇了南方冰雪灾害、汶川地震、西南大旱、玉树地震等巨灾的袭击，目前，多个省份又面临特大洪水的威胁，现实生活中各类天灾人祸也不时刺激着人们的眼球。不久前在京举行的2010年应
由此，如何加强国家应急机制建设，完善灾害法律体系、科学做好公共危机风险管理流程与机制设计，突出预防和全过程的科学控制，注重发挥政府、企业、社会组织、公民以及国际合作的作用，共同防范应对突发事件，让应急管理更加走向科学化成为目前众多专家学者关注的焦点和研究重点。本期科技周刊约请了三位专家发表观点，以飨读者，同时欢迎更多的有识之士就这一话题展开讨论。
应松年
中国政法大学终身教授
应对巨灾需要科学制度安排
非常规性灾害（巨灾），指的是具有明显的复杂性特征，以及潜在的次生、衍生危险，破坏性极强，采用常规管理方式难以克服的大型灾害。巨灾在发生、发展和后果上都具有高度的不确定性，这种不确定性传递到其应对方法上，必然要求对灾害的处置具备相当的灵活性与个别性，而这恰恰与法律调整所追求的确定性与普遍性相悖。2008年以来，我国连续遭遇了南方雪灾、汶川地震、西南大旱、玉树地震等巨灾的袭击。这些巨灾的应对实践不断表明，现有灾害法律体系所采取的制度安排，还不能为其应对活动提供必要的组织体制、资源保障和策略选择空间。
因此，面向巨灾应对而设计的法律体系必须具备足够的适应性。增强灾害法的适应性，其核心目标就是要保证对巨灾的灵活、个别处置能够有效、合法地运行。为此，现行的灾害法律制度必须围绕以下方面加以改革：
第一，设计出确保灾害应对能力最大化的组织体系和指挥机构。应对巨灾的组织体系必须做到：（1）建立起以国家公权力为中心，由企事业单位、基层组织、社会团体、志愿者组成的多元系统，保证灾害爆发后能够在短时间内实现应对能力倍增；（2）在横向关系上，必要时可以打破不同公权力组织之间的权责界限以保证该体系的持续运作；（3）在纵向关系上，构建上下级组织间的联动、互补机制，既能实现自上而下的快速援助，也能实现自下而上的及时补位。
第二，为民间力量参与巨灾应对铺设畅通的渠道。为了切实贯彻防灾减灾工作中的社会动员原则，应当通过法律上的制度设计为民间力量参与巨灾应对提供用武之地。最为重要的举措就是授予某些重要的企事业单位参与巨灾处置的权力。与此同时还应考虑下列制度：（1）灾害救援合同，即通过政府与非政府组织签订行政合同来约定双方在灾害应对中的权利义务和合作分工。（2）官方―――民间对话机制，即在政府防灾减灾决策的议事机构和综合协调机构中安排非政府组织的代表参加，在灾害管理部门中设置与非政府组织进行联系沟通的机构或官员。（3）志愿者保险和服务认证制度。从法律上保证志愿者参与灾害救援遭受人身损害之后能够获得补偿，同时满足其精神上的荣誉感。
第三，为救灾资源的保障和筹集作出制度安排。法律的作用至少体现在：（1）法律上具体的、强制性的、以问责制为后盾的规定所产生的威慑力，有助于督促各义务主体落实救灾准备中的资源投入；（2）法律上设计的各种精致工具，有助于以最小的成本负担实现必要的资源准备，如巨灾债券、巨灾期货、巨灾期权和巨灾互换等金融工具，既可实现灾难后果的分散负担，又有助于防灾减灾资金的筹集；（3）法定的灾害应对准备活动，如在全国“防灾减灾日”密集开展的宣传、教育和演练活动，可以在最低限度上保证人们的灾害应对能力。
第四，为巨灾应对中的紧急决策提供足够的权力空间。其中，现场应急决策更是巨灾应对的核心环节，为此，法律既要尽可能为巨灾情景下决策主体、决策程序和决策内容等方面的权变性选择提供必要空间，又要确保其不脱离法治的基本轨道，为此需要设计越权决策、集权决策的条件、效力和追认制度，同时规定豁免决策者法律责任的条件和方式。
第五，制定综合性的防灾减灾法律，为应对新型灾害和复合型灾害提供制度保障。我国当前已经具备了制定综合性防灾减灾立法的条件。此外，国外也有为数众多的立法例可供我们借鉴。美国、日本等受自然灾害影响较重的国家，已经制定了自然灾害管理方面的综合性法律。这些国家的立法实践至少表明，在防灾减灾领域制定一部综合性的基本法，在立法技术上是完全必要和可行的。
闪淳昌
国务院参事、国务院应急管理专家组组长
五点建议：完善应急管理体制
《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。这是我国实行中央统一领导、地方分级负责的管理体制的具体体现。这一体制在有效应对突发事件，保障人民生命财产安全和维护社会安全稳定中发挥了重要作用。
但是，目前我国在应急管理体制建设中也还存在一些问题和不足。如何进一步完善我国的应急管理体制？我提五点建议：一、进一步明确中央政府和地方政府的应急指挥机构及其职责，赋予相应权力，增强应急指挥的权威性；理顺应急指挥工作的关系；进一步强调属地管理为主的原则；充分发挥专业应急指挥机构作用。
二、进一步发挥我们的政治优势和组织优势，形成强大的社会动员体系。健全军地、军民和各方面的联动协调制度，健全及时准确的信息发布、舆论引导、舆情分析系统，管理完善的对口支援、社会捐赠、志愿服务等社会动员机制，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。
三、进一步落实行政领导责任制，特别是鼓励各级指挥员在危机处置中要敢于负责，敢于决策，善于用改革的办法，创新的办法应对危机，要在强化问责制的同时，对指挥员在危机处置中的一些决策行为予以“宽恕”。健全基层社会管理体制，妥善处理社会矛盾，维护社会公平正义和社会稳定，使之在应对突发事件中发挥基础性作用。
四、进一步坚持军民合作，发挥好“三支队伍”的作用（即人民解放军、武警、公安部队和预备役民兵；各专业应急救援队伍；企事业单位职工和社区、农村的民众）。坚持专业化与社会化相结合，加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，把公安消防队伍建设成各级政府的综合救援队伍，充分依托现有资源，避免重复建设。
五、进一步加强法制建设，坚持依法行政，维护公众的合法权益。制定实用、管用、具有可操作性的事件分级分类的指标体系和信息管理标准，明确紧急状态下中央和地方信息收集、报告、发布的权限、范围和类别，使应对突发事件的工作规范化、制度化、法制化。
我国目前的应急管理体制在有效应对突发事件，保障人民生命财产安全和维护社会安全稳定中发挥了重要作用。图为2008年5月13日，救灾官兵在北川县冒着塌方和余震的危险抢救受伤百姓。新华社记者杨磊摄
张小明
国家行政学院应急管理教研部副教授
公共危机要设计超前管理系统
公共危机风险管理机制是政府对危机诱因进行监测、诊断、预先控制的一种制度手段和方法，其目的在于防止和矫正危机诱发因素的发生和发展，保证社会系统处于有秩序的安全状态。公共危机风险管理机制设计致力于从根本上防止公共危机风险的形成、爆发，是一种对公共危机进行超前管理的科学系统，是一套层次高、结构复杂、相关性强的网络化运行体系，具有防患于未然的作用。
公共危机风险管理机制设计，要求加强公共危机事前风险管理与评估工作。具体来说，需要注意做好以下三个方面的工作。
首先，定期、持久地开展风险评估与薄弱评估工作，并使之成为政府的常规管理职能。其一，要全面做好危险源的普查工作，比如自然灾害、地质灾害、危险行业、危险场所等；并对这些危险源可能造成的危害进行评估，定期更新灾害安全记录，标识危险源等级，及时告知相关部门，向社会公布。利用高新技术不断提高勘察监测能力，狠抓对重大危险源和重大事故隐患的勘查、评估和监控，注意科学总结，掌握规律，不断提高预测和预报风险的技术水平。其二，要全面做好薄弱评估与监控工作，根据薄弱评估结果，设计出针对危险源的监控办法，包括工作目标、组织结构、工作流程、绩效标准和所需资源等。在全面掌握危险源的基础上，对生产、运输和使用危险品的企业、可能爆发公共危机的企业，以及可能造成群死群伤的公共场所，加强登记管理和监控。其三，要强化政府对于危险行业的管制能力，增加项目审批过程中的安全评估环节，使安全评估成为项目合格的硬性约束。
其次，设定并公开风险信息的标准和等级，加强风险信息评估工作。为及时向社会公众预警风险，就要设定并公开风险信息的标准和等级，达到设定要求的马上自动将信号公布于众，没有到达设定等级的风险继续追踪。如对人们同时感染某种烈性传染病的事件，对威胁人民生命财产安全的灾害、事故、污染等事件，都应当列入公开范畴，及时发布风险信息。
再次，明确政府的危机责任，建立风险共担机制，妥善转移社会风险。其一，要全面清理政府部门之间的职能交叉问题。根据管理对象和管理活动的特征，落实主管单位和主要责任单位，理顺多个部门共同主管同一灾害的职责分工，使各个环节责任清晰。此外，还要落实政府风险管理与评估工作的问责制。其二，要积极培养社会中介力量，发挥行业协会对于公共危机风险管理的监管优势和风险共担机制。其三，要建立企业的风险承担机制。将某些在政府职能范围外，但在企业范围内的公共危机风险管理项目，交由企业承担。政府从原先的统抓统管，转变为监督和指导；通过明确企业的责任，建立起企业承担公共危机风险的机制。其四，要通过保险，转移或降低政府的风险。一是政府可以对某些行业和领域实施强制性保险政策，例如：交通事故意外保险等；二是鼓励发展商业保险，例如：农业保险、工业保险、自然灾害保险、气象灾害保险等新险种。
延伸阅读
现有灾害法律体系
呈现六方面不适应
第一，当前的防灾减灾组织体制无法确保在巨灾应对中有效调度全部资源。一个理想的体制设计模式是，设立将各种权力熔于一炉的“灾害应对委员会”，以各级“灾害应对委员会”作为一定行政区域中防灾减灾组织体系的枢纽，负责本区域内灾害应对的决策和指挥，确保在巨灾来临的第一时间聚集起全部力量。当前法律上的制度安排与这一体制的要求差距明显，还需要重新架构。
第二，消灭“条块分割”的努力遭遇条外有条、块外有块的挑战。首先，某些部门的垂直领导体制可能架空属地政府的指挥权，南方雪灾期间铁路部门与广州市政府在春运旅客疏散方案上的矛盾以及由此造成的事态数度反复，就是条块之争的一个新版本。其次，现行体制在强调属地管理的同时，又留下了多个地方政府对跨区域灾害事件共同负责的空间，为地域冲突埋下隐患。2008年大雪灾初期南方各省高速公路以邻为壑，你开我关、你关我开，即是典型。
第三，现行法律无法为非政府力量参加巨灾应对提供畅通途径和必要空间。在当前体制下，灾害应对中的一切处置权属于政府，这导致电力、能源、运输、通信等公共企事业单位在自身经营管理范围内实施必要的处置时，因缺乏法律授权而面临障碍。在南方雪灾期间，电网企业在抢修位于崇山峻岭中的电力设施时，为了开辟抢险通道对部分耕地、林木、农作物造成了不可避免的破坏。由于法律并未授予电网企业以紧急情况下的行政征用权，导致后者在灾后遭遇了大量民事诉讼，产生了巨额赔偿。
第四，巨灾应对准备所需的资源投入难以获得保障。在南方雪灾中，基础设施防灾抗灾能力不足被视为灾害发生的重要原因之一。
第五，巨灾应急决策遭遇合法性难题。例如，在抗震救灾期间，对某些原本需要集体决策或需要获得上级批准的事项，因通信中断需要个人当机立断。显然，现有法律并不具备足够的弹性来保障这些做法的合法性，急需在制度上作出新的设计。
第六，“一事一法”的灾害立法模式无法适应复合型灾害和新型灾害的应对。目前的模式可能导致如下后果：一方面，一旦出现新的灾种，其应对工作将面临无法可依的局面；另一方面，过度强调部门应对、专业分工与灾害管理的统一领导、综合协调原则背道而驰，在应对复合型巨灾时尤其如此。
（应松年）
2008年冰雪灾害
2008年汶川地震
去冬今春的西南旱灾
2010年玉树地震
2010年南方水灾
