[提要]作为事业单位改革重要原则与要求,管办分离是政府监管者与举办者职能分离。实施管办分离要在理顺国家权力人与所有人双重身份、监管者与举办者职能基础上,探索有效实现形式:一是监管者职能与出资者职能、机构分离的三重治理模式,二是主管部门、中间型治理组织
、事业单位三级治理模式,三是主管部门、事业单位的二级治理模式。同时,健全公共服务组织,完善法人治理机制,创新政府体制机制,形成有利于管办分离运行的体制机制。
党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确将政事分开、事企分开和管办分离作为事业单位改革三大原则,温家宝总理在今年的政府工作报告中要求“要按照政事分开、事企分开和管办分离的要求,在科学分类的基础上,积极稳妥推进事业单位改革。”在管办分离原则与要求明确前提下,认真总结各地改革实践,对管办分离的内涵、实现形式、运行条件进行深入探讨,为管办分离现实改革提供坚实的理论支持,成为重要的研究课题。
管办分离内涵解析
现代国家的权力人与所有人双重身份,与计划体制形成的国家包办社会事业是管办不分的根源。长期以来,我国社会事业实行政府出资建设、政府统一管理的体制,政府既是实施全行业监督管理的公共管理者,又是举办社会事业的出资人。在主管部门集权力人与所有人角色于一身,特别是监管者职能与举办者职能不分情况下,主管部门既管且办容易造成政府事业职能“越位”、“错位”问题,以行政方式行使所有权问题,不利于政府对事业单位的管理,不利于事业单位自身发展,更不利于形成社会事业多元发展、有序竞争的格局。近年来,一些地方借鉴通过政资分开推进经济体制改革经验,大胆探索,积极推进管办分离改革并形成多种做法。上述改革探索虽然取得了一些成效,由于系统的理论研究与经验积累不足,改革依然面临许多有待解决的难题,其中,首先要解决的问题是合理界定管办关系的内涵。
管办分离是我国特有的用法,其内涵是作为公共服务供给者、事业单位举办者的政府,将其监管者与举办者职能相互分离。管办分离是政府层面的职能分离,是政府公共管理职能(管)与出资人职能(办)的分离;虽然职能分离会引发机构、运行等方面一系列调整与变化,但其核心与关键是职能分离;管办分离可以采取机构分离的方式,也可以在机构不分离或不完全分离情况下实现其目标。管办分离与政事分开关系密切,政事分开是管办分离的前提,管办分离则是政事分开的延伸;在政事分开条件下管办分离才有意义、才可实现,而管办分离的实施有助于深化政事分开。同时,不能将管办分离等同于经济改革领域的政资分开,政府举办事业单位是为发展社会事业、实现公共服务均等化,由此形成的所有人职能可视为是权力人职能的延伸,是实现政府公共服务职能的手段;同时,事业单位是非营利性机构,其资产属于非经营性国有资产,政府在公共服务领域不可能像在经济领域那样可以成为具有明确经济利益的股东。
选择多样化管办分离实现形式
实施管办分离的关键是解决好“谁管、谁办;怎么管、怎么办”问题,即通过全面职能审查,理顺国家双重身份及由此形成的权力人与所有人、公共行政权与所有权关系,厘清监管者职能与举办者职能,进而形成管办分离的有效实现方式。由于包括3000万职工、120多万个单位、拥有6.6万亿元国有资产的事业单位体系,各类组织、各个单位在职能、行业、规模、隶属关系、运行方式等方面差异巨大,应立足政府事业职能复杂性与事业单位多样性,不将各类单位一刀切式地纳入一种模式,而应鼓励各地从实际出发,积极探索管办分离多种实现形式。
一是监管者职能与出资者职能、机构分离的三重治理模式。政府监管者职能与出资者职能、机构分离,组建专司出资者职能的举办机构,主管部门与举办机构级别平行、各司其职,形成主管部门、举办机构、事业单位三重治理模式。作为出资人代表、相对独立承担“办”职能机构,代表政府行使事业单位人、财、物管理的所有者职能,原主管部门的职能转变到“管政策、管规则、管监督”等公共管理方面,通过“管”、“办”职能与机构相对分开解决管办不分问题。
二是主管部门、中间型治理组织、事业单位三级治理模式。主管部门管办一体,主管部门与事业单位间建立分别行使监管职能与出资职能的中间型治理组织,形成主管部门、中间型治理组织、事业单位三级治理模式。实施大部制改革,压缩政府部门数量,建立对社会事业管理更具综合性的政府部门,使其不必、不能对中间型治理组织管制过细而挤压其职能空间,专业性、行业性的中间型治理组织能够充分发挥作用。履行出资人职能机构依据专业化原则设置,同时从纵向等级管理的机关体系中剥离出来,成为法人实体,以发展公共事业、实现公共服务均等化为目标,行使事业单位人、财、物等所有者职能。履行监管者职能的部门依据主管部门职能综合程度设置,职能综合程度高的大部制可设置相对独立的“外局”,主管部门职能相对专一可以是部门内设机构。
三是主管部门――事业单位的二级治理模式。主管部门管办一体,但行使监管者职能与出资者职能机构在主管部门内部适度分离,形成主管部门、事业单位直接对接的二级治理模式。其中,事业单位建立符合自身特点的法人治理结构,落实事业单位在用人、分配、内部管理和自我发展等自主权,使其成为独立享有权利承担责任、面向社会自主提供公共服务的法人实体。主管部门充分放权,不干涉事业单位运行的具体事务,对重大事务则通过制定规则、强化监控,或通过理事会政府代表引导、干预事业单位决策,使事业单位运营符合公共政策目标。
形成有利于管办分离运行体制机制
虽然管办分离改革有助于建立公共事业新的制度环境,但管办分离本身需要相应体制机制的保障,因此,应努力形成有利于管办分离运行的体制机制。
一是健全事业单位组织。伴随体制改革与社会转型,传统体制下形成的事业单位功能作用、运行方式等发生重大变化,事业单位体系日趋庞大、复杂,政事不分、事企不分等问题较突出。通过分类改革,将承担行政职能的单位逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构,从事生产经营活动的单位逐步转为企业,从而净化事业单位组织体系。保留的公益事业单位应强化公益属性,细化为若干类型并分别采取不同的改革与管理措施,其中多数单位应成为具有法人地位、独立核算的法人型事业单位。
二是完善法人治理机制。明确事业单位独立法人地位,逐步建立以理事会为中心的、不同于公司企业的法人治理结构,一方面理顺内部决策、管理执行、专业咨询、监督等职能关系,一方面协调好政府、事业单位、社会公众等利益相关者在法人治理中的权责关系,进而实现事业单位的良好治理。
三是创新政府体制机制。实行大部制改革,通过整合职能、权责、机构、运行机制,防止职能交叉、政出多门、多头管理;调整主管部门与事业单位之间长期形成的权力、利益格局,按照服务型政府要求形成新型政事关系;积极推进财政供养方式、国有资产管理体制改革,完善绩效管理与问责机制,保障公益目标实现与服务质量提高;深化政府职能转变,改变国家包办公益事业的传统体制,充分发挥社会和市场机制的作用,逐步形成政府主导、多方参与、公平竞争、共同发展的格局,促使政府把发展社会事业的视野从仅仅关注事业单位中解脱出来,并将事业单位置于竞争环境,为管办分离创造良好条件。
(作者单位:青岛行政学院)
