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国库券发行的幕后故事

2005-10-06 来源:文摘报  我有话说
经过这些年的实践,我觉得,发行国债是好事情,但搞不好又是坏事情。说它是好事情,就是要真正把这个钱用到为国家搞出点儿什么东西的地方,而且不形成包袱。说它是坏事情呢,假如说,你就单是为了平衡赤字,弥补上年的赤字,最后都不知道填到哪儿去了。―――
张加伦

曾经有过这样的岁月,“既无内债又无外债”作为鼓舞人心的喜讯,公之于天下,令国人自豪不已。但我们知道,那也是一个物资短缺的时代。改革开放以来,中国连续二十多年来经济快速发展,令全世界为之瞩目,这快速发展就跟“举债”有关―――“举债”包括恢复发行国债以及引进外资。《口述历史》(第三辑,中国社科出版社出版)刊载《国债是一项事业》一文,口述者张加伦直接参与1980年筹划恢复国债发行,他讲述了国库券发行的许多鲜为人知的幕后故事。

  “债务处”当时对外保密

说起恢复国债发行,那还是二十多年前的事。1979年、1980年连续两年出现巨额赤字。我们以前的基本原则是收支平衡,不打赤字。连着出赤字,中央也恼火了,研究怎么办,可能就想起建国初期发公债的事儿了。财政部领导可能想不出什么人了,就说起我1951年从天津工商学院财会系毕业就分到了预算司,是预算司的老人了,这会儿把我从政治部调回来吧。预算司就是搞收支平衡的嘛。

把我叫回来以后,我说,我过去没搞过债务工作。司里说,你虽然没搞过,可是现在别人也抽不出来呀。我说,我想来想去,还有个梅家谟。50年代他就是办公厅公债处的,如果有可能就想法子去找着他。一打听,他正在张家口一个钢铁厂当会计。这样就有了两个人。

后来司里又跟我说,看来,要搞对外开放了,你还有外债的事儿呢。我说,搞外债要懂外语,预算司有个现成的人:左本俊。这样,我们三个人组织起来,对内叫“债务处”,对外保密。债务处是1979年下半年成立的,我是副处长,没有处长。我们在财政部楼里一间不起眼的办公室,筹划一桩不可等闲视之的事情。

国债的名字叫“国库券”

一开始对发债是有争论的:是像1950年那样就发一次呢,还是长期发下去?发债是为弥补赤字,那么,赤字到底应当怎么个消除法儿?压缩支出、增加收入、发债,三种渠道。这就涉及赤字到底有害还是没害的问题了。

我自己渐渐得出个结论:也甭有害无害了,主要看你用得怎么样。用得得当,能够有偿还能力,搞下去也没关系。

恢复国债,还有个起名字的问题。1950年发的是“人民胜利折实公债”,1954年到1958年叫“经济建设公债”。左本俊查了国外资料,他说,美国像这种性质的债叫“国库券”。又说,国库券就是一年期的,不超过一年,短期周转的。后来部里开办公会议决定起名“国库券”。后来说年头定多少?说,噢哟,偿还得太快不行啊,这几年经济缓不过来呀;10年吧,又怕太长,所以最后决定,“国库券”从第六年还本付息,每年还五分之一,抽签。

发着发着就发不下去了

本来想1980年就发,一个是筹备来不及,一个就是研究资金来源,拖来拖去,所以1981年才开始。

本以为老百姓不容易买,所以定成单位买。可是没想到,计划发行40亿,实际完成48亿元,其中一千多万元是老百姓买的。发行的时候地方就反映:哎,有的老百姓也要买,怎么办?开始只打算对单位,国库券券面都是大额的,没有小额的。老百姓一共买一千万元,一个人才多少?所以赶紧让人民银行设计,加印小面额的。

从1981年开始发国库券,在头七八年里,第一年完成最好,超额20%。后来是一年不如一年。

国库券发着发着,就发不下去了。大概是1984、1985年,地方上反映,偿还时间太长。有的说,我买了以后,不知道还能不能在我活着的时候拿到本息!还有的说,你老这么发,有完没完呐?头一年、第二年,我是爱国,我豁出去了,我拿我的积蓄给你们。年年这么来,我哪有那么多钱啊?有个省反映,他们的同志在小商店排队买东西,听见两个小青年―――工厂的工人发牢骚,一个说,嗨,你这回拿工资拿了多少?另一个说,唉,我工资袋里头少了30块钱,再一看,有个条儿,是什么?30块钱国库券!不是我要买的,叫他们扣了30块钱!

那时候,包括部长们讲话,我们发文件,都强调“自愿量力,不要强行摊派”。可是实际上就有这种情况,根本不告诉本人,愣扣。我问他们,为什么你不通知他们就愣扣啊?他说,要不然的话我完不成任务啊。

1986年开始兑付,抽签还本付息,由中国人民银行办理。那时候专业银行少,银行一般都设在县城。我记得没多久,见到一封人民来信,这个老百姓家住山区,他说,还本付息,噢,我中签了,我就从山沟沟里头乘汽车,噔噔噔噔跑到县城,结果县银行大门上贴个条儿:“星期一三五办理,星期二四六不办理”―――那时候一星期就休息礼拜天,今天是“双”,不办。他说,哎呀,我花这么多车钱跑来,你还不办理!他就气得不要了,当场把国库券撕了,说,我永远不买了!

这就说明,国库券不大容易发下去了。

1988年,我们试行不分配任务,摆在银行柜台销售。可是由于多方面原因,这个试验失败了,那年只完成了发行计划的40%。

从取缔买卖到自由流通

从1981年开始,头几年“条例”都规定:“国库券不得当作货币流通,不得自由买卖。”为什么这么规定?也许是延续50年代做法?当时我在这上头好像没怎么想过,我想的就是怎么发出去,怎么把钱拿回来。再说也没有买卖国库券的市场啊。不许转让,就是怕有人去收购这个东西嘛,那不就坑了老百姓吗?后来才明白,实际上你怕也没用。那时候,收到老百姓告状信,说:我买国库券是为了爱国,但是买了以后呢,活钱变成了死钱。其实,社会上早就有“票贩子”了。这也是老百姓的怨言之一。老百姓说,我买了国库券,要用钱,没地方去兑现嘛。结果,票贩子就到山沟里头去收购,杀价一半儿!可是老百姓也愿意。

为了解决“死钱”问题,我们和人民银行一起搞了个文件,从1985年开始,允许用“贴现”的办法,兑付没到期的国库券。可能因为手续麻烦,贴现率不合适,所以没起什么作用,反而引出一些意见。

我们想,这也不是个办法,就出了个文件,财政部、人民银行、国家工商总局,还有一个可能是公安部,四家联合给全国发通知,坚决取缔国库券黑市,打击票贩子,声势闹得还比较大。

再往后,也是借鉴国外经验吧,最彻底的办法是让国库券上市场流通。我们通过出国考察,报部里批准,就允许国库券自由买卖了。另一方面,允许转让。

1988年4月份,挑7个城市作试点,第二批61个城市,1990年扩大到全国地区以上中等城市,400个左右。

国债应“良性循环”

建立国债发行市场、流通市场,主要是解决国债“借”的问题―――当然同时也涉及了“还”的问题。但是,除了这两件事以外,还有个“用”呢。我老说,“借、用、还”三者统一,所谓的“良性循环”。关于“用”,具体还有几个词儿:“专款专用”,然后呢,“有偿使用”。你不能把国家借来的钱白拿去,白使用。有偿使用,应当采取“分类转贷”:公益性、政策性项目,可以低息,甚至财政贴息;商业性项目,要跟银行的钱一样用。这样子,国债不就自我循环开了吗?就不至于赤字越来越大,老去扩大发债的规模了。

经过这么些年的实践,我觉得,发行国债是好事情,但搞不好又是坏事情。说它是好事情,就是要真正把这个钱用到为国家搞出点儿什么东西的地方,而且不形成包袱。说它是坏事情呢,假如说,你就单是为了平衡赤字,弥补上年的赤字,最后都不知道填到哪儿去了。所以,我一直讲“专款专用”、“有偿使用”。我提出来多少次,发铁路公债,电站公债,或者什么公债。这笔钱筹来,就搞这个专项,产生效果以后,就还回来,然后再搞别的。专款专用就是要有偿使用。但是呢,也许是我们的工作方法有问题,或是别的什么原因,这个“良性循环”机制还没有完全搞成。看来这是个挺长的过程,还需要做很多工作。 《解放日报》10.1

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