疫情防控要重视增强社区保障能力

　　——中国社会保障学会与光明网召开抗击新冠肺炎疫情与社会保障研讨会观点摘编（五）

　　2月24-26日，由中国社会保障学会和光明网联合主办的“抗击新冠肺炎疫情与社会保障”研讨会以通讯会议的特殊方式召开。活动由中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成主持，来自中国社会科学院、中共中央党校（国家行政学院）、北京大学、清华大学、中国人民大学、北京师范大学、南京大学、浙江大学、复旦大学等30多所高校与研究机构的40多位专家学者围绕主题从不同角度提交了书面发言。专家学者观点鲜明，见解独到，现予以整理刊发，以飨读者。

　　中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成：

　　改革开放带来的一个十分重大的变化，就是中国的社会结构与运行机制发生了异常深刻的变化，即传统的以单位或集体为归属的“单位人”“集体人”转化成了“社会人”“自由人”，家庭结构日趋小型化和人口的高流动性则使家庭保障的功能大幅度减弱，而城市化进程的加速使熟人社会变成了陌生人社会，这决定了在抗击新冠肺炎疫情这样的突发重大重大公共卫生事件时，传统的以单位和家庭为主的应对机制很难再发挥以往那样的作用，特别是疫情隔离期间，社区事实上成了应当最了解情况、最直接面对居民的战疫主战场。因此，无论是抗击新冠肺炎疫情还是中国的未来发展，都需要高度重视社区建设，增强社区保障能力。在这场疫情抗击战中，传统的社区与乡村基层政权及其管理者、立足社区服务的社会工作者和志愿者发挥了重要作用，社区成员自我组织起来亦有一些新气象，但总体而言，社区建设滞后和社区保障不足的局面并未发生变化，居民大多宅在家中被动地依靠外部人员开展服务，既加重了政府与公共部门抗疫的压力，亦减少了居民参与抗疫的现实途径，这种现象必须改变，否则以后再遇到类似突发重大事件，局面仍将被动。在这方面，值得重视的社区建设取向至少包括：（1）增强基层政权与社区居委会的社区建设职责，将发展、督促社区型组织建设并提供相应的支持纳入其中，并争取政府公共资源投向社区建设，以便平时与急时都有可供依靠的社会力量。（2）赋予物业管理公司与社区业主委员会相应的社会责任，并确保应急时期能够更加有序地担当起组织动员、共同应对责任。（3）高度重视社区型社会组织建设。应当立足于每个社区支持成立包括小微型慈善组织在内的各类社区型社会组织，不能按社会组织管理法规制度采取审批制而宜采取备案制，让其发挥联结社区成员的桥梁作用，并藉此增进社区成员的交流与合作。（4）将社会保障特别是社会救助与社会服务向社区延伸。关键是乡镇街道的社会保障经办机构要与社区组织和社会工作者有序对接，确保社会保障政策特别是应急时期的临时性政策能够及时得到落实。

　　中国社会保障学会副会长、华中科技大学教授丁建定：

　　社区服务是抗疫情、助民生的重要着力点。一方面，社区是居民居住的主要空间，具有人群高密度的特征；社区也是病患和救治需求的集中地，社区服务成为准确掌握病患人群及其需求的最基层、最关键的空间。其次，社区服务是控制疫情的关键途径，控制病患输入和输出的最关键、最基础的环节在社区，社区所采取的发现、统计、把握、核准、输送病患人群等一切途径，是从源头上控制疫情的重要途径。另一方面，社区服务在助民生中的作用无可替代。“抗疫情”与“助民生”在应对任何突发性公共卫生重大事件中都是缺一不可的。助民生更加有助于抗疫情，只有健康群体生活能保障，才能不慌不乱，减少感染人数；只有感染者及其家庭生活有保障，才能不恐不惧，减少感染者的死亡率。社区服务在隔离的情况下成为为社区居民提供帮助的最直接渠道，既是居民基本生活物品的输送者，更是服务需求的收集者，还是精神安抚与心理慰藉的提供者。社区服务做得好，将极大地有助于抗疫情、助民生，否则，可能导致疫情恶化、民生慌乱。在这次防控疫情期间，重疫区既有值得推广的经验，更有必须吸取的教训，暴露出社区服务人手不够、社区设施严重不足、社区居民基本素养亟需提高等缺陷。因此，进一步强化和提升社区服务具有必要性与紧迫性，特别需要关注以下几个方面：（1）明确社区服务在国家治理体系与治理能力现代化中的地位。我国大部分城市是有社区无服务，如何使得现代社区发挥以前单位制社区的作用与功能，是必须要解决的问题。在这次疫情中，服务做得比较好的社区更容易控制疫情，是值得思考的。（2）必须提升对社区功能的认识，应该真正将其视为社会的基本组织单位和方式。这不只是空间的概念，更重要的是具有社会组织与社会治理的功能。既包括服务居民的功能，也包括服务社会、应对重大事件的功能。简单地说，社区的核心要义不在于“区”（居民区）而在于“社”（社会组织单位与方式）。（3）必须完善社区服务的基本条件和要素。包括：一是为谁服务。社区服务肯定是服务社区居民，但居民既是服务的对象，更是服务的提供者，因此，社区服务应该提倡“我为人人、人人为我”的理念，居民要提升基本文化与行为素养，提倡团结互助、共济合作。二是谁提供服务。服务的提供者既应该是多主体的，更应该是专业的，应该整合职业社区工作者、社区居民、社区志愿者并在可能情形下充分借助外部力量等多种力量，链接专业社会工作者资源，培育社区服务专业化人员与自组织。三是提供什么服务。社区服务的内容应该以需求为导向，发现需求的多样化、专业化并增强瞄准性。四是如何服务。任何服务的效果都取决于服务对象的需求力、服务对象与服务提供者的承受力、服务提供者的资源配置力以及服务对象的获得力之间的关系。资源配置力是最为关键的因素。社区服务既要解决社区服务资源不足问题，更要正视社区服务资源配置不当导致的使用低效甚至无效问题。

　　中国社会保障学会常务理事、浙江大学教授林卡：

　　通过对浙江省居民进行有关疫情防控和社区管理服务的调查发现，人们对于疫情登记、居家隔离、社区消毒、定期巡视、送医送药服务、入户排查、社区信息发布和生活用品的采购等工作都表示理解和支持。同时，居民把解决日常食物、药物及防疫物资的供给问题看作是迫切需要解决的问题，反映出民众对社区提供生活服务方面的诉求最为强烈，特别是在实施居家隔离之后，维持日常生活物资及防疫应急物资的供给就成为保障居民居家防疫的基本前提。其次是社区防控措施的实施。人们担心回流人员会带来新的疫情扩散，因而要求社区关注流动人口的返回问题。此外，民众对于保持防疫工作的透明度和公开性也具有强烈的要求。在下一步的抗疫行动中，可以把精细化管理和人性化管理作为重心任务。要充分发挥社区网格管理员的作用，通过联防联控，提升社区组织在疫情防控方面的服务水平和管理功能。随着疫情的改善，我们的工作方式也要不断改进，避免管理过度走极端，在送诊、居家观察、人员返回等事务中关注人性化需求，包括重症患者的就诊问题、独居老人或老弱病残孕人群的居家照看问题、日常生活用品药品的采购问题、隔离期间居民的水电维修问题等。要提供有效的社区服务，使他们能够保持有尊严的、体面和优雅的生活，增强他们对于政府防疫行动的满意度和对生活的安全感。

　　中国社会保障学会青年委员会委员、首都师范大学副教授龙玉其：

　　在社区防控中要加强对老年人的关爱与保护。由于老年人的身体机能与免疫力下降，是此次疫情的易感染人群，而且容易出现流感、慢性病与肺炎的综合并发症。此外，由于长时期居家隔离，影响其活动能力和精神状况，容易对老年人生理与心理产生负面影响。因此，在社区防控中需要重点加强对老年人的关爱、保护与支持。（1）要根据老年人的需求和能力分类精准施策。应该及时了解老年人的生活状况与生活需求，综合考虑老年人需求的各个方面。同时，对老年人群体进行细分，根据老年人的收入状况、健康状况、年龄状况等因素进行分类，采取有针对性的支持举措。重点加强对空巢、独居、高龄老人的关爱，居委会或基层组织应该每天及时掌握老年人的生活状况。对那些年龄相对偏低、健康状况良好的老年人，可以纳入社区志愿者队伍，参与社区防控。（2）要实现线下与线上相结合，加强联络沟通和跟踪管理。一方面，需要尽量减少老年人接触外来人员，切断传染源；另一方面，要及时了解和关心老年人。可以通过线上与线下相结合的方式加强对老年人的沟通和跟踪管理。同时，还可以利用现代信息技术与大数据手段了解老年人的生活轨迹与健康状况，对老年人的需求做到心中有数，在此基础上精确提供相关服务。（3）要完善社区养老服务与医疗服务。在疫情防控时期，需要调整社区养老服务和医疗服务的提供模式，降低老年人外出可能导致的风险。在社区养老服务方面，需要继续完善社区养老服务供给，采取无接触式上门配送生活物资，加强产品外包装的消毒处理，确保产品质量和卫生安全。需要考虑老年人的活动需求，在社区集中活动场所关闭的情况下，适当开辟老年活动场所，保持老年人之间的活动距离，或者交叉时间轮流下楼，避免集中扎堆。此外，还需要完善居家养老设施，比如确保老年呼叫系统的畅通。在医疗服务方面，可以通过志愿者询问、在线诊疗、上门巡诊等方式尽可能地满足老年人的医疗服务需求。需要充实和加强社区医疗服务人员队伍，对长期患慢性病的老年人，应该及时送医送药，对老年人在此期间病情加重的，及时转送医疗机构，避免因疫情防控而影响老年人其它疾病。第四，是发挥社区党员、社会工作者和志愿服务人员的为老服务作用。要充分发挥社区党员的作用，服从组织安排，参与社区防控工作，加强党员与老年人的联系，建立一对一的联络机制，确保及时掌握老年人的情况和需求。（4）应该积极发挥老年社会工作者的作用，加强对老年人的心理干预，减轻老年人在疫情期间的焦虑和烦躁情绪，做好思想疏导工作。充分调动社区志愿服务力量，为老年人提供各类志愿服务。要加强对老年人的沟通、宣传引导与精神关爱，关注老年人的精神状态；同时，也要增强老年人的自我保护意识，提升老年人对于疫情的认知和对相关工作的理解。

　　中国社会保障学会常务理事、西安交通大学教授张思锋：

　　要高度关注社区中老年人群应对突发公共卫生事件能力。老年人因生理、心理与生活环境的特殊性，表现出对新冠肺炎疫情的认知能力弱，敏感度不高；免疫力低下，极易被感染；自救能力差，就医不方便等问题。为此建议：（1）将公共卫生知识教育渗透到各个环节，增加老年人医疗预防知识储备。一是构建从义务教育到老年大学的公共卫生知识教育体系，制定并有效推进工作方案与实施细则。普及流行性疾病产生、扩散的原理、危害程度、预防与应对方法等。二是细化老年健康与基本公共卫生服务目标。依托社区和各类老年组织，重视发挥退休党员和老年医疗工作者、老知识分子、老干部的积极作用，宣传、普及老年健康与基本公共卫生服务知识，多途径为老年人提供免费常规体检。三是及时公布各类传染病、疫情信息，减少、避免谣言传播引发的恐惧与混乱。（2）完善分级诊疗和家庭医生制度，为老年人提供快捷便利的就医渠道。一是加强对基层和公共医疗卫生资源的配置，实施“健康优先、预防为主”原则，扭转以医院为中心，治疗为主要目的的医疗卫生模式，增加基层和公共卫生资源的投入，提升基层医疗机构在预防和保健知识宣传以及前期排查的作用。二是切实完善分级诊疗制度，发展远程医疗服务，发挥医疗联合体作用。加快建设基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗体制，发展互联网与医疗技术深度融合的现代远程医疗服务。为老年人提供及时、便捷、有效、高质量的监护、诊断、治疗、康复服务。三是完善家庭医生制度。为老年人设计健康生活方式、策划健身文体活动项目，强化疾病预防意识，导医导药导康复，形成小病家中治、大病不乱投医的老年人基础性社会网络。构建完善的健康医疗档案，方便在突发医疗卫生事件时及时掌握老年人有效个人信息，展开针对性治疗。四是大幅度扩大全科医生培训体系，增加对基层全科医生工资的财政补贴力度，增强基层岗位对优秀医疗人才的吸引力，提高老年人居家和在基层医疗卫生机构就诊的比率。（3）加快智慧养老平台和信息化养老服务体系建设，提高老年人信息利用能力。一是引导市场开发针对老年用户使用习惯和特定需求的智能设备。发展以智能手环为代表的健康监测设备的，实现老年人健康信息的实时监测，及时向家人和医疗部门报告异常情况。二是引导资源向智慧养老产业聚集。公共部门应该及时了解有能力、有库存的老年智能设备厂商，积极开展交流与合作。通过税收、租金等多种政策工具鼓励智慧养老产业发展。打破部门壁垒，在一定程度上共享医疗和养老数据。三是引导线上线下资源相结合，帮助老年人适应信息化生活。以医疗服务为突破口，将线下看诊和线上回访与咨询相结合，增强老年人利用线上医疗服务的信任度。尤其在疫情期间，引导老年人及其家人将常见病的定期给药、咨询和康复活动转为线上服务。（4）完善特殊困难老年群体的帮扶救助体系。一是完善特殊困难老人救助制度。在疫情期间，对高龄、空巢、失能等特殊老人要随时跟踪掌握情况并及时实施关爱救助，提供相应援助服务，防范其在疫情期间的生活安全风险。二是建立网格化社区救助系统。依托社区建立特殊困难老人救助服务小队，将社区划分为若干网格单元，实现对特殊困难老人的一对一帮扶。三是借助互联网实现精准帮扶。建立特殊困难老人数据库，做好该群体的精准施策。借助互联网手段，动态监测其在疫情期间的身体状况，及时发现病情并进行救助。四是建立多元主体参与机制，充分利用志愿者和社会组织力量，提高救助工作的精准性和专业性。

　　中国社会保障学会青年委员会委员、华中科技大学副教授郭林：

　　防疫期间在注重社区建设与社区保障的同时，还需要要深化对养老机构疫情的防控。因为养老机构是一个封闭性的特殊社区，入住养老机构的老年人在疫情防控中具有很强的特殊性。一方面，养老机构人员密集，空间封闭；另一方面，老年人抵抗力弱，自理能力差，属于高危易感群体，且缺乏充分的医疗支撑。养老机构一旦出现疫情，很容易快速扩散，成为重症患者的集中场所。为此，提出以下七点建议：（1）严格养老机构出入管理。建议各养老机构制定出入管理细则，实施封闭管理。禁止任何人、任何形式的来访，取之以电话、网络等形式；严格执行只出不进制度，返岗的工作人员隔离观察后方可进入，因医疗保障等确需进入的人员，要切实做好防护；暂停接收新入住老年人和春节后返院老人；工作人员集中居住，尽量不与外界有接触。（2）优先保障疫情防控资源。建议各地疫情防控指挥部门将养老机构的体温计、口罩、防护服、消毒用品等物资纳入优先保障范围，为养老机构提供必要的医疗支撑和防控技术支持。养老机构要加强防护物资储备，预留隔离观察室，设置隔离区，做好应对突发情况的准备。（3）加强养老机构防护。一是强化老年人防护，严格管理老年人活动，督促他们正确佩戴口罩，注意个人卫生，引导其以积极的态度治疗基础疾病；二是深化工作人员防护，要求上岗前必须做好防护，一旦出现可疑症状，立即停止工作并到医疗机构就诊；三是优化机构内部防护，在卫生方面，每日进行无死角大清扫、大消毒；在就餐方面，暂停集体用餐，改为送餐，或分时段分类别就餐。（4）精细化分类管理。对于身体健康、具有自理能力的老人，可分批组织在机构内室外活动；对于失能程度较重的老年人，其排泄物、呕吐物及生活用品要及时做好消毒清洗；对于患有基础疾病的老年人，要做好身体指标监测，合理用药；对于已有确诊和疑似病例的养老机构内人员，一律集中隔离并立即进行全员检测；对于生活不能自理且近亲属已接受隔离观察和治疗，或近亲属参加防控工作无暇照顾的居家老人，可隔离观察后安排入住。（5）着重做好老年患者的诊疗。建议各地安排专人负责对接属地养老机构，协调建立救治绿色通道。对于出现疑似症状的老年人，第一时间移送定点医疗机构；对于患有基础疾病、一般感冒等的老年人，可由内部医疗机构诊治，医疗能力不足的养老机构，则在做好防护的基础上到医疗机构诊治。（6）注重对各群体的心理关怀。一是对老年人做好疫情宣传，鼓励老年人通过电话、网络与子女亲属联系，纾解焦虑恐慌情绪。二是对于隔离区老年人和工作压力较大的工作人员，依托社会工作与心理咨询等资源，向其提供心理支持服务。三是对于工作实绩突出、做出重大贡献的工作人员，给予关怀和激励。其四，及时与老年人家属沟通，缓解他们对老年人的担忧之情。（7）尽快启动并积极推进养老机构的分区分级精准防控。建议各地在深入学习贯彻分区分级精准防控精神和方式方法的过程中，根据对“四类人员”排查的结果，合理划分风险等级，明确不同等级的防控策略和措施，并根据疫情发展情况及时调整风险等级和应对手段，确保养老机构逐步恢复正常运营。

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